I OSK 1328/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2928/14 w sprawie ze skargi H. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2928/14. po rozpatrzeniu skargi H. R. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty - 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...]; 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. H. R. zwróciła się do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez H. O. i H. G. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości J. , powiat Ł., województwo p. Postanowieniem z dnia 12 listopada 2009 r. Wojewoda Ś., na podstawie art. 35 i art. 36 K.p.a., wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku H. R. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty wskazując, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2011 r. Pismem z dnia 9 listopada 2010 r. Wojewoda Ś. wezwał stronę do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia wezwania. Wskazał, że w przypadku nieuzupełnienia wniosku przez stronę w wyznaczonym terminie, organ rozpatrzy sprawę w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, przy czym, jeśli będzie on niewystarczający dla potwierdzenia prawa do rekompensaty, organ będzie mógł wydać decyzję odmowną. H. R. pismem z dnia 1 czerwca 2011 r. (nadanym w placówce pocztowej w dniu 2 czerwca 2011 r.) wskazała, że w związku z podjętymi przez nią staraniami o prawo do rekompensaty uprzejmie prosi o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów potwierdzających prawo do nieruchomości o okres następnych sześciu miesięcy, tj. do dnia 9 listopada 2011 r., z uwagi na rozszerzone poszukiwanie materiałów archiwalnych. Wojewoda Ś., powołując w podstawie prawnej przepis art. 98 § 1 K.p.a., postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiesił postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Organ pouczył stronę, że jeżeli w ciągu 3 lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia uważa się za wycofane. Postanowienie zostało doręczone w dniu 17 czerwca 2011 r. Wojewoda Ś. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. umorzył postępowanie dotyczące potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wskazując, że strona w okresie trzech lat od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania nie złożyła wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. M. R. - pełnomocnik H. R. złożył odwołanie od ww. decyzji. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 98 § 2, art. 105 § 1, art. 127 § 2 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, co wynika z art. 105 § 1 K.p.a. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie w związku z trudnościami w skompletowaniu wymaganych dokumentów, pismem nadanym w dniu 2 czerwca 2011 r. H. R. zwróciła się do organu I instancji z prośbą o zawieszenie prowadzonego postępowania. Wojewoda Ś. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. zawiesił na wniosek H. R. postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie ulega, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, żadnej wątpliwości, że podstawą zawieszenia postępowania administracyjnego był wniosek strony, czyli art. 98 § 1 K.p.a. W związku z powyższym organ administracji publicznej podejmuje zawieszone w tym trybie postępowanie wyłącznie wówczas, gdy wystąpi o to strona. Wynika to jednoznacznie z art. 98 § 2 K.p.a. Procedura ta wiąże się z konsekwencjami tego rodzaju, że o ile strona w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania nie zwróci się o jego podjęcie, to żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. W przedmiotowej sprawie najistotniejszą kwestią jest zdaniem Ministra to czy organ I instancji w postanowieniu o zawieszeniu postępowania poinformował stronę o konsekwencjach prawnych płynących z art. 98 § 2 K.p.a. Jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. zawieszającego postępowanie H. R. została poinformowana o treści art. 98 § 2 K.p.a. Niniejsze postanowienie zostało prawidłowo doręczone stronie w dniu 17 czerwca 2011 r. Trzyletni termin do złożenia wniosku o jego podjęcie upłynął z dniem [...] czerwca 2014 r. Minister podał, ze z akt sprawy nie wynika, aby strona zwracała się z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w powyższym ustawowym terminie. Wobec powyższego organ I instancji nie mógł zdaniem Ministra postąpić inaczej jak po upływie trzyletniego terminu uznać wniosek za wycofany i wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, jako bezprzedmiotowego. Decyzja Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi H. R., reprezentowanej przez M. R., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uwzględnienie skargi pełnomocnik podniósł, że pismo nadane w dniu 2 czerwca 2011 r. przez jego matkę H. R., w którym zgłaszała trudności w skompletowaniu dokumentów, wymaga ponownej analizy. Wskazał, że nie posiada kopii przedmiotowego pisma, zaś jego matka nie zdawała sobie sprawy, że skutkiem pisma będzie umorzenie postępowania. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej nie było podstaw do zastosowania przepisu art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 98 § 2 K.p.a., albowiem zawieszenie postępowania przez Wojewodę [...] na podstawie przepisu art. 98 § 1 K.p.a. dokonane zostało przez ten organ bez wniosku strony, co wyczerpuje przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd wskazał, iż wobec skutków wynikających z zawieszenia postępowania na wniosek strony przewidzianych przez ustawodawcę w przepisie art. 98 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. wola strony co do zawieszenia postępowania nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby H. R. wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pismo z dnia 1 czerwca 2011 r. (nadane w placówce pocztowej w dniu 2 czerwca 2011 r.), w którym strona wnosiła o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów o dalsze 6 miesięcy, tj. do dnia 9 listopada 2011 r., błędnie potraktowane zostało, zdaniem Sądu, jak wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego. Z treści tego pisma nie sposób wywieść żądania strony zawieszenia postępowania, tym bardziej, że we wcześniejszym piśmie (postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r.) organ informował stronę, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostanie rozpatrzony do dnia 31 grudnia 2011 r. Strona składając pismo z dnia 1 czerwca 2011 r. mogła pozostawać zatem w przekonaniu, że termin na złożenie dokumentów może zostać przedłużony do dnia 9 listopada 2011 r. Sąd zwrócił uwagę, że Wojewoda Ś. nie wezwał strony do wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, co do treści pisma z dnia 1 czerwca 2011 r. i sprecyzowania żądania strony. Nie poinformował H. R. o prawnych możliwościach uwzględnienia bądź nieuwzględnienia wniosku o przedłużenie terminu złożenia dokumentów, czym naruszył przepis art. 9 K.p.a. Organ władczo przyjął, mimo braku w treści pisma żądania zawieszenia postępowania, że strona domaga się jego zawieszenia. Tymczasem, z treści pisma z dnia 1 czerwca 2011 r. w okolicznościach niniejszej sprawy w żaden sposób nie da się wywieść, że takie było żądanie wnioskodawczyni. Biorąc pod uwagę konsekwencje prawne, jakie wynikają z zawieszenia postępowania na wniosek strony na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., Sąd uznał, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o zawieszeniu postępowania wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 98 § 1 K.p.a.). Wobec tego, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., nie było też podstaw do umorzenia postępowania w sprawie z wniosku H. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Sąd podał, że uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji jest wynikiem dokonania przez organy błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego (art. 7 K.p.a.) i niewłaściwej oceny materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.), a w konsekwencji nieuprawnionego przyjęcia, że można uznać za wycofane żądanie w sytuacji, gdy strona nie zwracała się o zawieszenie postępowania administracyjnego. Wynikiem powyższego było niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 105 § 1 K.p.a., które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że po zwrocie akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem organ przeprowadzi postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku H. R. o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Skarbu Państwa wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegające na bezzasadnym zarzuceniu organowi naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na dokonaniu przez organy I i II instancji błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego i niewłaściwej ocenie materiału dowodowego, 2. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż w przedmiotowej sprawie są podstawy do stwierdzenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 98 § 1 K.p.a. nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., co skutkowało uchyleniem decyzji organów I i II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie była decyzja w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wydana na podstawie art. 98 § 2 i art. 105 § 1 K.p.a. Stąd też konieczne jest w tym miejscu przypomnienie, że zgodnie z treścią art. 98 K.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (§ 1). Jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (§ 2). Natomiast art. 105 § 1 K.p.a. przewiduje, iż gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Na obecnym etapie postępowania istota sporu sprowadza się do kwestii związanych z prawidłowością zawieszenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami RP wszczętego na wniosek H. R. i wymaga oceny charakteru prawnego pisma zainteresowanej z dnia 1 czerwca 2011 r. a także zachowań strony pod kątem uzewnętrznienia woli zawieszenia tego postępowania. Ustalenie powyższego jest o tyle istotne, że przepis art. 98 § 1 K.p.a. umożliwia zawieszenie postępowania wyłącznie na wniosek stron. Bez takiego wniosku postępowanie nie może być zawieszone, a tym samym nie rozpoczyna biegu termin zakreślony w art. 98 § 2 K.p.a. i nie może dojść do umorzenia postępowania z tej przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż z akt sprawy nie wynika aby H. R. wyraziła wolę zawieszenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Tego rodzaju żądania nie sposób wywieść z treści pisma z dnia 1 czerwca 2011 r., w którym strona zwróciła się o przedłużenie terminu na złożenie dokumentów o dalsze 6 miesięcy, tj. do dnia 9 listopada 2011 r. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji składając przedmiotowe pismo zainteresowana mogła pozostawać w przekonaniu co do zasadności takiego żądania z uwagi na fakt, iż we wcześniejszym piśmie Wojewoda poinformował ją, iż sprawa potwierdzenia prawa do rekompensaty zostanie rozpatrzona do dnia 31 grudnia 2011 r. Powyższego nie zmienia fakt, iż w piśmie wzywającym stronę do uzupełnienia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty Wojewoda Ś. pouczył zainteresowaną o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prowadzonego postępowania na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., skoro proponowane przedłużenie terminu upływało przed wyznaczoną datą rozpoznania sprawy. W tych okolicznościach organ winien był wezwać stronę do wyjaśnienia, czy istotnie jej intencją jest wnioskowanie o przedłużenie terminu do przedłożenia wymaganych dokumentów o kolejne 6 miesięcy, czy też intencją strony było złożenie wniosku o zawieszenie postępowania. Na organie administracji spoczywa bowiem obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę wniosków w toku postępowania. Organ administracji, otrzymując pismo strony, nie może sam precyzować jego treści, dokonując swoistej wykładni pisma i intencji strony. O tym, jakie znaczenie ma pismo skierowane przez stronę decyduje ta strona, a nie organ. Zaniechanie, którego w tym zakresie dopuścił się Wojewoda Ś. niewątpliwie stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i pociągnęło za sobą dalsze negatywne skutki dla skarżącej. Uchybienie wskazanym przepisom, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do błędnego założenia, iż w tej sprawie strona wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego. Tych mankamentów nie mogło zniwelować pouczenie strony przez organ I instancji o konsekwencjach prawnych wynikających z art. 98 § 2 K.p.a., zawarte w postanowieniu o zawieszeniu postępowania, jak również fakt, że strona nie zakwestionowała tego postanowienia. Bierność H. R. w tym względzie nie może być bowiem odczytywana jako swoiste "sanowanie" błędów proceduralnych organu w zakresie istotnych ustaleń faktycznych co do intencji strony wyrażonych w piśmie z dnia 1 czerwca 2011 r. Pozwala to przyjąć, że w tej sprawie doszło do zawieszenia postępowania bez wymaganego w tym zakresie wniosku strony. Zachowaniu skarżącej takiej woli przypisać bowiem nie można. To zaś oznacza, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i koniecznym było wyeliminowanie go z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie jego nieważności. Mając na uwadze, iż w tej sprawie postępowanie nie mogło być zawieszone na podstawie art. 98 § 1 K.p.a., tym samym nie rozpoczął biegu termin określony w art. 98 § 2 K.p.a. i dlatego nie mogło dojść do umorzenia postępowania z tej przyczyny na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W świetle powyższych rozważań, ponieważ Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego, skargę kasacyjną należało oddalić jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.