I OSK 1027/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2067/14 w sprawie ze skargi Z.P. i W.P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2067/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Z. P. i W. P., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie nieruchomości rolnej na rzecz Państwa. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., Nr [...], Prezydent Miasta Zawiercie – działając na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 3, poz.14, ze zm.) - orzekł o wykupie na rzecz Państwa nieruchomości rolnej, położonej w Z., składającej się z działki nr [...] o powierzchni 1,9547 ha, wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego W. P.. Decyzją z dnia [...] października 1998 r., Nr [...], Wojewoda Katowicki stwierdził, że powołana wyżej decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa. Organ nadzoru podniósł, że w aktach postępowania brak jest protokołu z lustracji wykupionego gospodarstwa, który stanowił podstawę do oceny prawidłowości funkcjonowania gospodarstwa, a w konsekwencji upoważniał do zastosowania przy wykupie nieruchomości wykazujących niski poziom produkcji, przepisów ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] października 1998 r. podnosząc, że organ wojewódzki nie poczynił ustaleń na okoliczność wystąpienia przesłanek, uzasadniających zastosowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji art. 158 § 2 kpa. Organ ten nie wskazał bowiem okoliczności, z powodu których, na podstawie art. 158 § 2 kpa, nie stwierdził nieważności decyzji, ograniczając się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa. Ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, wynikające z faktu wywołania przez wadliwą decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, możliwe jest tylko w przypadku zaistnienia tego rodzaju skutków, które bezpośrednio wynikają z tej decyzji. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Wojewody Katowickiego została wydana na wniosek skarżących w sytuacji, w której żadne ze skarżących takiego wniosku nie złożyło. W sposób nieuprawniony organ zakwalifikował jako wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r., pisma skarżących z dnia 17 lutego 1994 r. i z dnia 22 sierpnia 1944 r., zawierające w rzeczywistości innego rodzaju żądanie, aniżeli żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1977 r., tj. żądanie wypłacenia odszkodowania z tytułu przymusowego wykupu działki. W nieuprawniony zatem sposób organ dokonał modyfikacji żądań zawartych w pismach skarżących w sytuacji, w której do określania przedmiotu postępowania administracyjnego, wszczynanego na wniosek strony, jest wyłącznie ta strona. Z kolei orzekanie przez Wojewodę Katowickiego z urzędu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji było niedopuszczalne z racji zaniechania przez organ wszczęcia tego postępowania w tym trybie. Doszło tym samym do rażącego naruszenia art. 157 § 2, art.156 § 1 i art. 158 § 2 kpa. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewoda Katowicki nie przeprowadził wyczerpującego postępowania wyjaśniającego odnośnie tego, czy istotnie decyzja o wykupie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Z akt sprawy nie wynika, aby Wojewoda podjął starania celem zgromadzenia akt postępowania zwyczajnego, zakończonego decyzją o wykupie. Nie ma dowodów na to, że Wojewoda zwrócił się w tym celu do właściwych archiwów. Decyzja ta została zatem wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] listopada 2013 r. Uwzględniając skargę Z. P. i W. P. na powołane wyżej decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisu postępowania administracyjnego, tj. art.156 § 1 pkt 2 kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu wadliwie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] października 1998 r. obarczona jest rażącym naruszeniem prawa, ponieważ decyzja ta nie jest obciążona żadną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa. Zdaniem Sądu, nie sposób dopatrzeć się rażącego naruszenia przepisów regulujących tryb wszczęcia postępowania administracyjnego w sytuacji, w której organ dokonuje wykładni treści żądania strony w sposób nie ograniczający się do dosłownego, literalnego odczytania brzmienia podania, zawierającego to żądanie, jeżeli wykładnia ta w oczywisty sposób pozostaje w zgodzie z intencją strony i jej najlepszym interesem oraz w stosownym czasie strona takiej kwalifikacji nie zakwestionowała. W oczywisty sposób oba te warunki zostały spełnione w niniejszej sprawie. Wszczęcie postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji o wykupie pozostawało w najlepszym interesie skarżących, w związku z czym rozstrzyganie w tym duchu wszelkich wątpliwości, związanych z odczytaniem treści pism skarżących, zawierających literalnie żądania odszkodowawcze, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Pomimo bowiem upływu szeregu lat od dokonania przez Wojewodę Katowickiego takiej właśnie kwalifikacji pism skarżących, jej prawidłowość nie była przez skarżących kwestionowana. Założywszy nawet hipotetycznie nieskuteczność wszczęcia przez Wojewodę Katowickiego postępowania nadzorczego na wniosek skarżących, to postępowanie mogło zostać wszczęte i przeprowadzone z urzędu. Wadliwe traktowanie przez organ prowadzonego przez siebie postępowania nadzorczego, jako postępowania wszczętego na wniosek strony, w sytuacji w której postępowanie to, z racji niezłożenia przez stronę stosowanego wniosku, toczyło się de facto z urzędu, nie jest przesłanką do uznania, że decyzja wydana w takim postępowaniu rażąco narusza prawo. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zakwalifikował ocenionego przez siebie zaniechania przez Wojewodę Katowickiego wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, koniecznego do oceny ważności decyzji, jako rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, wspominając jedynie o naruszeniu w ten sposób art.7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skłania to do przyjęcia, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał ten zarzut jedynie informacyjnie, uzupełniająco, nie traktując go jako podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Katowickiego. Rozważania Ministra w tym zakresie należałoby zatem uznać za obojętne dla wyniku sprawy. Jeśliby jednak z ostrożności przyjąć, że pomimo niedostatecznej w tym zakresie precyzji uzasadnienia, Minister traktuje zaistniałe w jego ocenie braki postępowania wyjaśniającego, za rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, to oceny takiej nie można podzielić. By można mówić o rażącym naruszeniu przez organ zasad gromadzenia materiału dowodowego, koniecznym jest wykazanie, że doszło do tak fundamentalnych naruszeń w tym zakresie, że w oczywisty sposób rozstrzyganie sprawy co do meritum, w oparciu o tak zgromadzony materiał, było niedopuszczalne. Sytuacji tej nie należy mylić ani z dokonaniem przez organ wadliwej oceny prawidłowo i wyczerpująco zgromadzonych dowodów, ani z przypadkiem ujawnienia się już po rozstrzygnięciu sprawy nowych dowodów. W ocenie Sądu pierwszej instancji sytuacja rażąco wadliwego zebrania przez organ materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym wystąpi w razie jednoznacznego wykazania, że organ zaniechał przeprowadzenia w sprawie jakichkolwiek dowodów, ewentualnie nie przeprowadził ich w przeważającej, istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy części. Wojewoda Katowicki nie wskazał szczegółowo, jakim materiałem dowodowym dysponuje, powołując się ogólnie na "zebrany w sprawie materiał dowodowy" i stwierdzając, że materiał ten nie zawierał protokołu z lustracji wykupionego gospodarstwa. Stwierdziwszy brak wskazanego wyżej protokołu Wojewoda Katowicki przyjął, że w postępowaniu o wykup gospodarstwa nie sporządzono zasadniczego dowodu, mającego co do zasady potwierdzać spełnianie przez dane gospodarstwo rolne kryteriów umożliwiających jego wykupienie. Minister wyraził jednak wątpliwości odnośnie kompletności materiału dowodowego, którym dysponował Wojewoda Katowicki i w konsekwencji sformułował sugestię, że na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania nadzorczego Wojewoda winien był przeprowadzić kwerendę archiwalną. Tego rodzaju wątpliwości nie mogą jednakże stanowić przesłanki do uznania, że decyzja Wojewody Katowickiego została wydana z rażącym naruszeniem przepisów, regulujących kwestię gromadzenia materiału dowodowego przez organ prowadzący postępowanie administracyjne. Wystąpienie tego rodzaju uchybienia można by ewentualnie rozważać tylko w przypadku jednoznacznego wykazania przez Ministra, że w dacie orzekania w sprawie Wojewoda nie dysponował kompletnym materiałem postępowania o wykup gospodarstwa w sytuacji, w której materiał ten zawierał istniejący w tej dacie protokół z lustracji wykupionego gospodarstwa. Wystąpienia tego rodzaju przesłanek Minister jednak nie wykazał. Nie ulega kwestii, że decyzja Wojewody Katowickiego została wydana z naruszeniem art.107 § 3 kpa, albowiem organ ten nie wyjaśnił, w czym dopatrzył się nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o wykupie nieruchomości rolnej. Całkowitą rację należy przyznać w tym zakresie Ministrowi, że sama treść decyzji Wojewody nie pozwala na weryfikację stanowiska tego organu, że skutki takie wystąpiły. Kwestionując prawidłowość procedowania przez Wojewodę w powyższym zakresie, Minister nie sformułował jednak wniosku, że uchybienie to ma charakter rażącego naruszenia przepisów prawa. Niezależnie od braku konsekwencji Ministra w tej kwestii celowym jest rozważenie konsekwencji niemożności wykluczenia ewentualności, że ocena Wojewody odnośnie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji o wykupie nieruchomości rolnej jest błędna, a zatem, że skutki te w istocie nie wystąpiły, a w dalszej konsekwencji, że żadne przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o wykupie nieruchomości rolnej nie zaistniały. Minister nie wykazał, że stan, o którym mowa powyżej faktycznie zaistniał, tj. że decyzja o wykupie nieruchomości rolnej nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a zatem że decyzja nadzorcza Wojewody Katowickiego, stwierdzająca wystąpienie takich skutków, jest merytorycznie wadliwa. Minister nie dokonał bowiem szczegółowej oceny skutków prawnych wywołanych przez decyzję o wykupie nieruchomości rolnej, w tym nie dokonał oceny tych skutków pod kątem ich ewentualnej nieodwracalności. W ocenie Sądu nawet ewentualne, hipotetyczne wykazanie przez Ministra braku wywołania przez decyzję o wykupie nieruchomości rolnej nieodwracalnych skutków prawnych, nie stanowiłoby podstawy do stwierdzenia, że decyzja nadzorcza Wojewody Katowickiego jest obciążona rażącym naruszeniem prawa, stanowiącym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Przesłanką do uznania decyzji administracyjnej za naruszającą prawo w sposób rażący jest nie tylko to, że treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa, ale również to, że charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W ocenie Sądu nie można mówić o spełnieniu tego warunku w sytuacji, w której Wojewoda, mając do dyspozycji dwa możliwe alternatywne, konkurencyjne wobec siebie rozwiązania, mogące zaistnieć przy stwierdzeniu obciążenia kontrolowanej decyzji o wykupie nieruchomości rolnej rażącym naruszeniem prawa (stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania jej z naruszeniem prawa) zastosował wariant w oczywisty sposób mniej ingerujący w ukształtowany ówcześnie stan prawny, aniżeli stwierdzenie nieważności decyzji, a rozstrzygnięciu temu nie sprzeciwiały się osoby bezpośrednio zainteresowane, tj. skarżący. W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2067/14, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez bezzasadne przyjęcie, że decyzja Wojewody Katowickiego z dnia [...] października 1998 r. nie jest obciążona żadną kwalifikowaną wadą prawną wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa w sytuacji, gdy stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, przy niewykazaniu okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa wskazane w 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji spoczywa na organie prowadzącym postępowanie tylko w przypadku, gdy nie stwierdza on nieważności decyzji i ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wojewoda Katowicki, w przypadku stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Zawiercie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, powinien stwierdzić jej nieważność. Jedynie w przypadku ustalenia, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne Wojewoda Katowicki byłby uprawniony do stwierdzenia, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Pominięcie przez Wojewodę Katowickiego literalnego brzmienia art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Wojewoda Katowicki w swojej decyzji przekroczył prawo w sposób jasny i niedwuznaczny, co z kolei wyczerpuje znamiona rażącego naruszenia prawa. Przy ocenie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia o przejęciu nieruchomości winny być brane pod uwagę wyłącznie skutki bezpośrednio wynikające z tego orzeczenia. Późniejsze losy prawne przejętej nieruchomości powstały w oderwaniu od zakresu i skutków decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie, która to nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ustanowienia na przedmiotowej nieruchomości tych praw. Późniejsze losy prawne tej nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Prezydenta Miasta Zawiercie. Z tego powodu decyzja Prezydenta Miasta Zawiercie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a dla jej oceny nie mają znaczenia późniejsze czynności cywilnoprawne lub publicznoprawne, które nie były ani przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie, ani wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawa te powstały w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji Prezydenta Miasta Zawiercie i mogą być oceniane pod względem skutków prawnych jakie wywołały w innym postępowaniu i przed właściwym organem. Wojewoda Katowicki nie był więc uprawniony do stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia [...] sierpnia 1977 r. wydana została z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa, przy niewykazaniu okoliczności, z powodu których nie stwierdzono nieważności decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. i W. P. wnieśli o jej oddalenie podzielając argumentację Sądu pierwszej instancji oraz przytaczając kolejne argumenty z powołaniem się na praktykę orzeczniczą sądów administracyjnych, mające przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 156 § 2 kpa stanowi zaś, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z zestawienia obu cytowanych wyżej przepisów wynika obowiązek organu nadzoru stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa lub wydania decyzji bez podstawy prawnej, który jest wyłączony jedynie w przypadkach określonych w art. 156 § 2 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej stanowi jedynie deklaratoryjne potwierdzenie zaistnienia wady nieważności, ponieważ wada ta musi tkwić w decyzji od dnia jej wydania. Skutkiem zaś stwierdzenia nieważności decyzji jest uznanie, że decyzja to nigdy nie została wydana. W takich okolicznościach ustawowego ujęcia kwestii stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i skutków prawnych takiego orzeczenia nie ulega wątpliwości, że odstąpienie przez organ nadzoru od stwierdzenia nieważności decyzji przy jednoczesnym stwierdzeniu zaistnienia wady nieważności jest wyjątkiem unormowanym w art. 156 § 2 kpa od zasady wyrażonej w art. 156 § 1 kpa. Zastosowanie więc przez organ nadzoru ustawowego wyjątku od przyjętej przez ustawodawcę zasady nie może być interpretowane rozszerzająco, lecz musi poprzestawać co najwyżej na literalnej wykładni wyjątku. Zastosowanie przez organ nadzoru wyjątku określonego w art. 156 § 2 kpa w żaden sposób nie jest zależne od woli tego organu, jak również nie ma żadnego znaczenia w tym zakresie wola stron postępowania. Organ nadzoru może bowiem, poprzez zastosowanie art. 156 § 2 kpa, pozostawić w obrocie prawnym decyzję obarczoną wadą rażącego naruszenia prawa lub wydania jej bez podstawy prawnej tylko wtedy, jeżeli w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wykaże, że oceniana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Wydanie decyzji nadzorczej na podstawie art. 156 § 2 kpa zawsze bowiem wiąże się z nieodłącznym wykazaniem przez organ nadzoru zaistnienia okoliczności określonych w tym przepisie. Wojewoda Katowicki nie wykazał w swojej decyzji z dnia [...] października 1998 r. zaistnienia którejkolwiek z okoliczności określonej w art. 156 § 2 kpa, która wykluczałaby stwierdzenie nieważności decyzji o wykupie nieruchomości rolnej obciążonej w ocenie tego organu wadą rażącego naruszenia prawa. Prawidłowo zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ocenił, że pozostawienie przez Wojewodę Katowickiego w obrocie prawnym decyzji dotkniętej - w jego ocenie - wadą nieważności nastąpiło bez wykazania zaistnienia okoliczności określonych w art. 156 § 2 kpa. Zastosowanie wyjątku od ustawowej zasady bez wykazania spełnienia przesłanek do jego zastosowania, szczególnie w przypadku, gdy skutkiem takiego działania jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności, należy ocenić, jako rażące naruszenie przepisu określającego ten wyjątek – w rozpatrywanej sprawie art. 156 § 2 kpa. Prawidłowo zatem zarzucono w skardze kasacyjnej niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, iż brak wykazania przez organ nadzoru podstaw do zastosowania art. 156 § 2 kpa oznacza rażące naruszenie prawa przez ten organ w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Uwzględniając okoliczność, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2014 r. zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie, w którego wyniku Wojewoda Katowicki zobowiązany jest ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające służące m.in. ustaleniu dopuszczalności zastosowania w sprawie art. 156 § 2 kpa, na podstawie art. 188 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Na podstawie art. 206 ppsa odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania od skarżących do Sądu pierwszej instancji na rzecz skarżącego kasacyjnie uznając, że błędna ocena Sądu pierwszej instancji w okolicznościach niniejszej sprawy nie może skutkować ponoszeniem kosztów postępowania przez tych skarżących.