VII SA/Wa 1219/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania D. J. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. ([...]), udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...], gm. [...]. Na wstępie organ opisał i wyjaśnił cel instytucji stwierdzenia nieważności oraz wskazał, że działka D. J., obecnie nr ew. [...], przy ul. [...] w [...], w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. należała do R. S. i miała nr ew. [...]. D. J. nabył tą nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] marca 2003 r. (rep. A nr [...]). Podał, że z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z dnia [...] czerwca 1986 r. wynika, iż inwestycja obejmuje budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego trzykondygnacyjnego z dachem kopertowym nr ew. [...] w [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229 ze zm.), według stanu na dzień 23 czerwca 1986 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast stosownie do § 46 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) do wniosku należało dołączyć plan zagospodarowania działki budowlanej albo powołać się na uzyskaną decyzję o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki w wypadkach z § 45 ust. 1 oraz dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Z akt wynika, że R. S. do wniosku dołączyła akt własności ziemi z [...] listopada 1972 r. ([...]), potwierdzający jej prawo własności do działki nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...],[...],[...],[...]) oraz plan realizacyjny. Plan realizacyjny został sporządzony na aktualnej mapie do celów projektowych, zgodnie z pieczęcią z dnia [...] kwietnia 1986 r., potwierdzającą zgodność z mapą zasadniczą gminy [...] (którą zgodnie z adnotacją z [...] stycznia 1986 r. zaktualizowano na podstawie mapy koordynacyjnej Z U.D.P.). Z tych względów organ uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów. Organ wyjaśnił, że w myśl § 43 ust. 1 ww. rozporządzenia, pozwolenie na budowę rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlany na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi. Teren inwestycyjny objęty był planem ogólnym Miasta i Gminy [...] (uchwała Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lutego 1979 r., Nr [...] - Dz. Urz. RN m. [...] Nr [...] z 1979 r., poz. [...]) oraz zmianami do planu (zarządzenie Nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1984 r. - Dz. Urz. RN m. [...] Nr [...] z 1984 r. poz. [...]). Zgodnie z ww. planem we wsi [...], jako funkcję wiodącą wskazano ogrodnictwo i rolnictwo, oraz wyznaczono rejony adaptacji zabudowy zagrodowej z modernizacją, rozbudową i możliwością tworzenia nowych gospodarstw; adaptacją zabudowy rozproszonej oraz wyznaczono rejony budownictwa jednorodzinnego dla pracowników ośrodków produkcji. Nie doszło zatem do rażącego naruszenia § 43 ust. 1. Odnosząc się do pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., z którego wynika obecne przeznaczenie ww. terenu w miejscowym planie Gminy [...] (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. - Dz. Urz. [...] Nr [...] z 2005 poz. [...]) stwierdził, że powyższe nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r., gdyż w postępowaniu nieważnościowym ocenie podlega zgodność decyzji wg stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Z zatwierdzonego planu realizacyjnego nie wynika, aby usytuowanie spornej inwestycji rażąco naruszało § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r., Nr 17, poz. 62). Odnosząc do zarzutu naruszenia art. 7 kpa w zw. z 77 kpa oraz art. 80 kpa i art. 81 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie oraz ustalenie stanu faktycznego i tym samym wadliwą jego ocenę oraz wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań wskazanych osób na okoliczność "wiedzy o fakcie budowy gazociągów [...] -[...] (1973- 1974) i [...] -[...] (1979-1980) w bliskiej odległości od działki gruntu R. S. oraz ustalenia czy w postępowaniu poprzedzającym wydanie ww. decyzji, organ czynił ustalenia co do istniejącej zabudowy w pobliżu działki R. S.", organ wskazał, że uzyskany w ten sposób materiał dowodowy mógłby stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Organ podkreślił, że z ww. planu realizacyjnego nie wynikało, aby w sąsiedztwie działki inwestycyjnej przebiegał jakikolwiek gazociąg. Niezależnie organ wyjaśnił, że w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1986r. przepisy rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. Nr 21, poz. 94)., takich odległości nie przewidywały. Jedynie w § wskazano, że minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunki, jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, określają odrębne przepisy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia cyt. § 5 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1978 r. w związku z normą branżową BN-80/8976-319(...) organ wyjaśnił, że PN nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego". Reasumując organ nie stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa obowiązujące w dniu jej wydania i nie jest dotknięta innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. J. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji zarzucił naruszenie: art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyczerpujące rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej rozpoznanie z naruszeniem słusznego interesu strony; art. 8 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy przy dokonaniu prawidłowej oceny organ II instancji powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i stwierdzić nieważność ww. decyzji; art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez niezastosowanie wobec uznania, iż przy wydawaniu decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. nie doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z § 43 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r., a także § 5 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1978 r. w zw. z BN-80/8976-31, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z okolicznościami sprawy i powyższymi przepisami prawa. Skarżący wskazał, że doszło do rażącego naruszenie prawa, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie miał racji organ uznając badaną decyzję za prawidłową, bo nie pozwalał na to stan prawny i faktyczny. R. S. występując z wnioskiem o pozwolenie budowlane nie miała wiedzy o istnieniu pod ziemią dwóch gazociągów relacji [...] - [...] i [...] - [...], bo takiej wiedzy mieć nie mogła. W związku z tym na planie realizacyjnym w ogóle nie uwidoczniono gazociągów, wobec niezinwentaryzowania ich przez inwestora. Wydając decyzję w dniu [...] czerwca 1986r. organ nie ustalił stanu faktycznego istniejącego, ograniczając się jedynie do zweryfikowania mapy (planu realizacyjnego) z mapą zasadniczą znajdującą się w Wojewódzkim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Urzędu Miast [...], Filii w [...], co narusza art. 7 kpa. Organ miał obowiązek posiadania wiedzy o usytuowaniu ww. gazociągów. Skutkiem niewyjaśnienia ww. okoliczności było wadliwe pozwolenie na budowę, co rażąco narusza ww. przepisy. Fakt budowy obu gazociągów w niewielkiej miejscowości nie mógł umknąć uwadze urzędników. W związku z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego zastosowano wadliwie normy materialnoprawne, co narusza art. 8 kpa. Skarżący podkreślił, iż organ - posiadając wiedzę odnośnie dwóch gazociągów wysokiego ciśnienia - wydał decyzję bez określenia warunków odnośnie usytuowania budynku mieszkalnego. Powyższe zaniedbania wynikające z rażącego naruszenia wskazanych przepisów doprowadziły do rażącego naruszenia § 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978r. w związku z normą branżową BN-80/8976-31, która określała minimalne odległości innych zabudowań od gazociągu 15 m dla budynków mieszkalnych oraz 8 m dla budynków gospodarczych. W konsekwencji, realizacja inwestycji zgodnie z ww. decyzją spowodowała, iż obiekt oddalony jest od gazociągów o 5 m i powoduje stan zagrożenia dla bezpieczeństwa jego mieszkańców. Wbrew stanowisku organu odwoławczego zgodnie z orzecznictwem cyt. norma branżowa była obowiązująca w zakresie projektowania i budowy sieci gazociągowych, a obowiązywała od 1 października 1971 r. Podkreślił, że "normy branżowe ustanowione i ogłoszone we właściwym trybie stanowiły część porządku prawnego, od którego można było odstąpić jedynie w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym w drodze decyzji organu, który normę ustanowił. Rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe nie precyzowało wymaganych minimalnych odległości gazociągów od obiektów terenowych zapewniających bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz warunków jakie powinny być zachowane w stosunku do obiektów terenowych, ale treścią § 5 odsyłało w tej kwestii do przepisów odrębnych, tj. norm branżowych" (WSA w Rzeszowie wyrok z 17 kwietnia 2013 r.II SA/Rz 1142/12). Dlatego- w ocenie strony - chybiony jest argument, że "jedynie w § 5 rozporządzenia Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, zostało wskazane, że minimalne odległości sieci gazowych od obiektów terenowych, zapewniające bezpieczeństwo ludzi i mienia (...) określają odrębne przepisy. Jak już wskazano wyżej, odrębne przepisy, a w szczególności rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, takich odległości nie określały". Skarżący wskazał, że skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji będzie roszczenie odszkodowawcze. Nie ulega zatem wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jakiego dopuścił się Naczelnik Miasta i Gminy w [...], wywołało nieodwracalne skutki w sferze praw właściciela nieruchomości. Zaskarżona decyzja pozbawia skarżącego możliwości wystąpienia z żądaniem naprawienia szkody. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2014 utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...], gm. [...]. Zaznaczyć na wstępie trzeba, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. Postępowanie to stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji określonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Nadto, ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczy wyłącznie tego, czy badana decyzja jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nadzorczy nie analizuje zatem całego postępowania zwykłego, lecz kontroluje, czy wydanie decyzji może powiązać z którąkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W świetle zarzutów skargi w szczególności podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Dodać również należy, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), które ma miejsce wyłącznie wtedy, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność, a w konsekwencji, waga naruszenia prawa jest znacznie większa, niż stabilność decyzji ostatecznej. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, LEX nr 508497). W rozpatrywanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z § 43 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego i § 5 rozporządzenia z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w zw. z normą BN-80/8976-31, upatrując w oczywistej sprzeczności ze stanem faktycznym istniejącym w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Według skarżącego organ winien mieć wiedzę o usytuowaniu ww. gazociągów i odmówić wydania pozwolenia budowlanego. Odpowiadając na powyższy zarzut wskazać trzeba, że z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zwyczajnym nie wynika, aby w dacie wydania ww. decyzji o pozwoleniu budowę organ winien posiadać wiedzę o przebiegu dwóch gazociągów wysokiego ciśnienia w pobliżu działki R. S. W piśmie z dnia [...] kwietnia 1997r. wskazuje się, że w 1972r. Gazownia [...] – inwestor ww. gazociągów rozpoczął budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (dysponując wyłącznie decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] listopada 1972r., wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę oraz zgodą na budowę gazociągu na działce A. M. Z akt sprawy wynika również, że dopiero w 1997r. właściwe organy podjęły działania w celu inwentaryzacji przebiegu dwóch gazociągów wysokiego ciśnienia (decyzja z dnia [...] sierpnia 1997r., z dnia [...] września 1997r., z dnia [...] października 1997r., upomnienie z dnia [...] lutego 1998r. W 1998r. toczyło się postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie gazociągów, co potwierdza postanowienie Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998r. ([...]), w którym wskazuje się m.in., że niewykonanie przez inwestora inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej gazociągu [...] - [...] i błędnie wykonana inwentaryzacja gazociągu [...] – [...] spowodowały, że dokumentacja Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stanowiące podstawę wykonania map do celów projektowych w latach od 1973 do 1996 błędne informacje. Natomiast dołączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego plan realizacyjny (sporządzony zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami) naniesiono na aktualną wówczas mapę do celów projektowych i potwierdzono jego zgodność z mapą zasadniczą gminy [...], zaktualizowaną na podstawie mapy koordynacyjnej Z.U.D.P, co jednoznacznie potwierdza adnotacja z dnia [...] stycznia 1986r.. Nie można było zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że brak ustaleń Naczelnika Miasta i Gminy w [...] w zakresie przebiegu gazociągów w miejscowości [...] przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę doprowadził do rażącego - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - naruszenia art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. oraz § 43 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego. Nawet gdyby podzielić argumentację skarżącego, to i tak nie skutkowałaby ona stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji. Wyjaśnić bowiem trzeba, że obowiązujące w dniu 23 czerwca 1986 r. cyt. rozporządzenie Ministra Górnictwa z dnia 18 sierpnia 1978r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe w § 5 w kwestii minimalnych odległości sieci gazowych od obiektów terenowych wprawdzie odsyłało do przepisów odrębnych. Odnośnie gazociągów wznoszonych w latach 70 - tych XX w. takimi przepisami odrębnymi były normy branżowe. Odległości bezpieczne od gazociągów ułożonych w ziemi określała, wskazana w skardze norma branżowa BN-71/8976-31 wprowadzona 18 marca 1971 r. decyzją Ministra Górnictwa i Energetyki (M.P. Nr 30, poz. 193), a następnie znowelizowana Branżowa Norma BN-80-8976-31. Niemniej zaznaczyć należy, że normy branżowe były wówczas opracowywane dla konkretnych resortów i wiązały wyłącznie branżowe jednostki organizacyjne. Normami powszechnie obowiązującymi były wówczas wyłącznie Polskie Normy, o czym stanowił art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji, Dz. U. Nr 53, poz. 298). W zakresie sytuowania gazociągów do przestrzegania norm branżowych zobowiązany był zatem inwestor gazociągu. Skoro w obowiązujących wówczas regulacjach prawnych ustawodawca nie określił bezpiecznych odległości w jakich winny być sytuowane projektowane obiekty budowlane od gazociągów, to niezasadne były zarzuty skargi także w tym zakresie, a w konsekwencji zarzut rażącego naruszenia § 5 cyt. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawało również stanowisko strony odnośnie naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego wobec niewyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Słusznie wskazał przy tym organ odwoławczy, że w postępowaniu toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie gromadzi się nowych materiałów i dowodów, tak jak w postępowaniu zwyczajnym, pomimo, że postępowanie to podlega takim samym regułom procesowym. Oznacza to, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma możliwości poszerzenia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków, jak tego domagała się skarżący. Organ ogranicza się bowiem wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę oddalił.