II SA/Bk 884/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2014 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego A. I. kwotę 440,00 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2011 roku, znak: [...] Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. I. (powoływanemu dalej jak Skarżący) pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...]położonej w miejscowości P. gm. B. P., (decyzja uprawomocniła się w dniu 13 kwietnia 2011 r.). W dniu 30 maja 2011 r. Skarżący zwrócił się do Starosty B. z wnioskiem o wznowienie w/w postępowania, ponieważ jako współwłaściciel działki nr [...] nie brał udziału w tym postępowaniu. Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 K.p.a. stwierdził wydanie decyzji własnej nr [...] z naruszeniem prawa, a jej uchylenie uznał za niemożliwe z uwagi na brak podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Od decyzji tej odwołał się Skarżący. Wojewoda P. decyzją znak:[...] z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu Starosta B. decyzją nr [...] (znak: [...] ) z dnia [...] czerwca 2012 r. uchylił decyzję własną nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] marca 2011 r. oraz odmówił pozwolenia na omawianą inwestycję. Decyzją tą zaskarżył A. I. Organ II instancji decyzją znak:[...][ z dnia [...] sierpnia 2012r. utrzymał w mocy w/w decyzję. Na skutek skargi A. I. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrokiem sygn. II SA/Bk 812/12 z dnia 15 stycznia 2013 r. uchylono decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2012r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i postanowienia Starosty z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz z dnia [...] lutego 2012 r., wznawiające w przedmiotowej sprawie postępowanie, a także postanowienie Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] (utrzymujące w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] wznawiające postępowanie). Powyższy wyrok wraz z aktami sprawy Wojewoda P. w dniu [...] kwietnia 2013 r. przekazał sprawę Staroście B. w celu dalszego prowadzenia postępowania. W dniu 13 sierpnia 2013 r. Pan J. S. złożył do Wojewody P. zażalenie na niezałatwienie przez Starostę B. sprawy w ustawowym terminie sprawy. Organ II instancji postanowieniem znak: [...] w dniu 12 września 2013 r. wyznaczył Staroście B. 30 dniowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. W dniu 14 października 2013 r. decyzją nr [...] (znak: [...]) Starosta B. uchylił decyzję własną nr [...] znak: [...]) z dnia [...] marca 2011 r. oraz odmówił pozwolenia na omawianą inwestycję. Od decyzji tej do Wojewody P. złożył odwołanie Pan A.I. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji decyzją znak: [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości oraz postanowienie znak: [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu Starosta B. decyzją nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylił decyzję własną nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] marca 2011 r. oraz odmówił pozwolenia na omawianą inwestycję. Od w/w decyzji odwołanie złożył Skarżący podnosząc, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Starosty B., albowiem narusza ono art. 148 § 1 i 2 K.p.a., z uwagi na niezachowanie miesięcznego terminu od kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, oraz stwierdzenie, iż na dzień wydawania decyzji nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Od przedmiotowej decyzji odwołanie wniósł również J. K. pełnomocnik Skarżącego, zarzucając organowi I instancji naruszenie: art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony co uniemożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, art. 7, 9, 75, 77 i 78 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego w sprawie oraz niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego mającego na uwadze słuszny interes obywateli, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie treści decyzji i niewskazanie na podstawie jakich argumentów oparł się organ wydając rozstrzygnięcie w danej sprawie, art. 104, ponieważ w ocenie Skarżącego podstawą do wydania niniejszej decyzji może być tylko art 151 § 1 pkt 2 k.p.a. 148 K.p.a. poprzez uznanie że Pan J. S. zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę w sytuacji gdy w niniejszym przypadku działka nr [...] jest podzielona (nieformalnie - umowa quoad usum) między rodzina Pana A. I., a Pana J. S. i każdy korzysta z własnej części, oraz art. 28 ust 1 ustawy Prawo budowlane oaz art. 105 k.p.a. - w obecnej sytuacji gdy roboty budowlane są zakończone postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe i powinno być umorzone. Wojewoda P., po rozpatrzeniu w/w odwołań, decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ II instancji przypomniał, że nadzwyczajne postępowanie wznowieniowe rządzi się odmiennymi zasadami niż postępowanie zwykłe. Służy też innym celom. We wznowionym postępowaniu organ sprawdza, bowiem, czy wydana w postępowaniu zwykłym decyzja zapadła w procedurze dotkniętej konkretną kwalifikowaną wadą wymienioną w przepisach art. 145 § 1 K.p.a. Gdy w tak prowadzonym postępowaniu nie potwierdzi się przesłanka wznowienia - organ, stosownie do dyspozycji art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. odmówi uchylenia pierwotnej decyzji; w razie zaś potwierdzenia wady procesowej - zobowiązany jest (zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.) uchylić uprzednio wydane rozstrzygnięcie i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Odnoszą się do przedmiotowej sprawy Wojewoda P. stwierdził, że zaskarżona decyzja Starosty B. uchylająca decyzję własną nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] położonej w miejscowości P., gm. B. P. oraz odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. I. pozwolenia na omawianą inwestycję została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewoda P. potwierdził, że w postępowaniu administracyjnym udzielającym pozwolenia na budowę J. S., jako współwłaściciel działki nr [...] rzeczywiście nie brał udziału w tym postępowaniu oraz składając swój wniosek o wznowienie tego postępowania w dniu 30 maja 2011 r. (zgodnie z 148 § 1 K.p.a.) zachował miesięczny termin, a przedłożone przez pełnomocnika A. I. dokumenty nie potwierdzają jednoznacznie, iż J. S. przekroczył omawiany termin. Wojewoda P. wyjaśnił jednocześnie, że art. 148 § 2 K.p.a. mówi o terminie kiedy strona dowiedziała się o wydanej decyzji, a nie o terminie rozpoczęcia budowy, w związku z czym przedłożone przez pełnomocnika Skarżącego dokumenty (m.in. kserokopia dziennika budowy, zdjęcia tablicy informacyjne zawieszonej na budynku gospodarczym i oświadczenia Inwestora, jego rodziców i brata o rozpoczęciu w dniu 22 kwietnia 2014 r. budowy) nie przesądzają, iż termin ten został niezachowany. W ocenie Wojewody organ I instancji słusznie wznowił postanowieniem postępowanie, a następnie na podstawie art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane słusznie uchylił decyzje własną i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę uznając, że Inwestor na dzień wydania pozwolenia na budowę (tj. [...] marca 2011 r) nie posiadał zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził także, że J. S. takiej zgody nie udzielił do dnia dzisiejszego. Organ odwoławczy dodatkowo podkreślił, że pomimo, iż prokurator umorzył postępowanie w sprawie oświadczenia nieprawdy w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie dopatrując się znamion przestępstwa, lecz postępowanie to nie przesądził, iż taka zgoda współwłaściciela w niniejszym przypadku nie była wymagana. Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniósł pełnomocnik A. I. zarzucając jej naruszenie: - art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że Inwestor nie miał prawa dysponowania nieruchomością o nr [...] na cele budowlane w sytuacji gdy nieruchomość ta jest podzielona między rodziną Pana A. I., a Pana J. S. i każdy korzysta z własnej części, oraz - art. 10 K.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie naruszył zasad prawidłowego zawiadomienia stron postępowania i Skarżącego o zakończeniu postępowania. Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę podtrzymał w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne dokonują kontroli administracji publicznej, stosując środki prawne określone w ustawie. Zasadność kontroli polega na zbadaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, tak pod względem błędów formalnoprawnych, jak i materialnoprawnych. Jednocześnie należy wskazać, że stosownie do art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję Starosty B. o uchyleniu własnej decyzji Nr [...] dotyczącej wydania skarżącemu pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej, usytuowanego na działce o nr geod. [...] oraz odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na budowę, wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Zaznaczyć należy, iż Wojewoda P. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wyjaśnił istotę wznowienia postępowania, w szczególności to, że można je podzielić na dwie fazy - pierwszą polegającą na badaniu formalnych przesłanek wznowienia, kończącą się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.) lub decyzją o odmowie wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.) oraz drugą, polegającą na zbadaniu, czy przeprowadzona procedura, zakończona wydaniem decyzji ostatecznej, faktycznie dotknięta została wadą wymienioną w art. 145 § 1 K.p.a., która stanowiła podstawę wznowienia postępowania. Drugi etap postępowania kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 151 K.p.a., odmawiającej uchylenia dotychczasowej decyzji lub uchylającej uprzednio wydaną decyzję i rozstrzygającą co do istoty sprawy. W ocenie Sądu, powyższych zagadnień, organy nie zastosowały w niniejszej sprawie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności uzasadnienie decyzji organu I instancji wskazują, że organ ten, a na późniejszym etapie sprawy także organ odwoławczy, nie zbadały w sposób rzetelny i prawidłowy wszystkich przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania w sprawie. Ocena formalnych podstaw wznowienia polega na zbadaniu czy żądanie zostało zgłoszone przez stronę oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony w art. 148 § 1 K.p.a. Tymczasem, co słusznie podniósł pełnomocnik skarżącego w skardze, organy obu instancji w sposób wybiórczy i ogólnikowy zbadały, czy J. S., składając podanie o wznowienie postępowania w sprawie, dochował miesięcznego terminu na złożenie tego wniosku, od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z twierdzeń strony skarżącej wynika, iż wnioskodawca – J. S. o wydanej decyzji dowiedział się już w dniu 22 kwietnia 2011 r., podczas gdy wniosek o wznowienie postępowania został złożony dopiero w dniu 30 maja 2011 r. Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań organów obu instancji, jednak, zdaniem Sądu, w sposób niewystarczający dla powzięcia przez organy wniosków przedstawionych w decyzjach obu instancji. Jest to o tyle istotne, że już w wyroku z dnia 15 stycznia 2012 r., sygn.. akt II SA/Bk 812/12 Sąd nakazał organom zbadanie dopuszczalności złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie ze względu na termin, w którym J. S. dowiedział się o wydanej decyzji. Organy ponownie rozpoznając sprawę ograniczyły się w istocie tylko do przyjęcia oświadczenia J. S. o dacie dowiedzenia się o decyzji, pomijając istotny materiał dowodowy w postaci dziennika budowy i wpisów w nim zawartych. Zdaniem Sądu, przy sporze dotyczącym kilku zaledwie dni organy powinny w sposób rzetelny przeprowadzić postępowanie i ocenić zebrany w nim materiał dowodowy. Pamiętać należy, że dziennik budowy z zawartymi w nim wpisami podmiotu uprawnionego jest dokumentem urzędowym i samo oświadczenie strony przeciwnej nie może takiego dokumentu obalić. Organ zatem w sposób nieprawidłowy ocenił materiał dowodowy, a ponadto nie przeprowadził postępowania dowodowego w sposób prawidłowy. Dla pełnego wyjaśnienia sprawy organ powinien bowiem przesłuchać zarówno strony postępowania, jak i pracowników budowy i ich kierownika, na okoliczność daty w której J. S. dowiedział się o decyzji. Ponadto organ powinien odnieść się do twierdzenia skarżącego, powtórzonego na rozprawie, że miał zgodę ustną J. S. na wykonywanie prac. Organ ten aspekt zupełnie pominął, nie przesłuchując na tą okoliczność żadnego świadka. Konieczność zbadania wszystkich przesłanek formalnych wznowienia postępowania administracyjnego, której w niniejszej sprawie nie przeprowadził zarówno organ I jak i II instancji, jest niezbędnym etapem postępowania wznowieniowego. Powyższe zaniechanie organów obu instancji skutkowało tym, że nie można, w chwili obecnej dokonać oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji. Skoro istnieją uzasadnione wątpliwości, czy istniały przesłanki do wznowienia postępowania w sprawie, Sąd nie może wypowiadać się na temat istnienia przesłanki warunkującej wznowienie postępowania - brak udziału strony w toczącym się postępowaniu, a w konsekwencji również zasadności uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Badanie powyższych okoliczności może nastąpić dopiero po prawidłowym wznowieniu postępowania w sprawie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał że Wojewoda P., utrzymując w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 K.p.a., albowiem w sprawie nie zostało ustalone, czy istniały wszystkie formalne przesłanki do wznowienia postępowania. Dlatego też, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że wszystkie wskazane w sentencji rozstrzygnięcia nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu. Organ I instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy w sprawie zachodzą wszystkie przesłanki formalne umożliwiające wszczęcia postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 i 3 K.p.a.).