III SA/Gd 480/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D. W. oraz M. R. na decyzję [...] Inspektora Pracy [...] z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy [...] z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od [...] Inspektora Pracy [...] na rzecz skarżących D. W. oraz M. R. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. Oddział w S. z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...], którą w trybie art.155 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji nr 2 zawartej w nakazie z dnia 29 kwietnia 2011 r., nr [...], który nakazywał zapewnienie na stanowiskach pracy w hali traków i hali maszyn temperaturę powietrza, nie niższą niż 14º C. Z akt sprawy wynikają jej następujące, istotne okoliczności faktyczne i prawne. D. W. i M. R. są wspólnikami spółki cywilnej A. i prowadzą w R. zakład specjalizujący się w obróbce drewna. W zakładzie tym przeprowadzono kontrolę warunków pracy w konsekwencji, której wydano ww. decyzję nr 2 zawierającą nakaz określając termin jego wykonania na dzień 31 maja 2011 r. Pracodawca pismem z tej samej daty poinformował organ o wykonaniu decyzji, wskazując że "temperatura powietrza w hali spełnia wymogi". W trakcie kolejnej kontroli wyniki pomiarów temperatury wykazały, że decyzja nie została jednak wykonana. Następnie w dniu 22 marca 2013 r. do organu wpłynęło pismo pracodawcy stanowiące zastrzeżenia do protokołu kontroli zawierające wniosek o uchylenie decyzji nr 2. Decyzją z dnia 15 kwietnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 155 k.p.a. Inspektor Pracy odmówił uchylenia decyzji. Następnie decyzją z dnia 31 maja 2013 r. Okręgowy Inspektor Pracy po rozpatrzeniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., art.19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589, ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. W uzasadnieniu przywołano m.in. treść § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz.1650 ze zm.) wskazując, że w pomieszczeniach pracy należy zapewnić temperaturę odpowiednią do rodzaju wykonywanej pracy, nie niższą niż 14 °C, chyba że względy technologiczne na to nie pozwalają. W ocenie organu, z przepisu tego wynika, że jedyną przesłanką pozwalającą na zapewnienie w pomieszczeniach pracy wymaganej temperatury są względy technologiczne, które w sprawie nie występują. W wyniku wniesionej przez wspólników skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 653/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku wskazano m.in., że istotą postępowania prowadzonego w oparciu o art. 155 k.p.a. nie jest dokonywanie oceny prawidłowości decyzji, która stała się już ostateczna. Przed wszystkim Sąd zawarł w tym wyroku wytyczne odnośnie postępowania przez organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy (zostaną one przywołane w dalszej części uzasadnienia). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w G. Oddział w S. decyzją z dnia 18 lutego 2014 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że posiadając wiedzę o wyposażeniu pomieszczeń w nagrzewnice, postanowiono sprawdzić efekty wprowadzonych rozwiązań technicznych celem ustalenia czy jest to wystarczające do uznania wykonania decyzji. Jednak do czynności kontrolnych nie doszło z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Podjęte działania nie powodują również wygaśnięcia decyzji. Przywołano przepis art. 155 k.p.a. wskazując, że w interesie społecznym nie leży uchylanie decyzji, która została wydana w oparciu o właściwe przepisy, a jej celem jest ochrona życia i zdrowia pracowników. Za jej uchyleniem przemawia interes strony jedynie w jego aspekcie ekonomicznym. W odwołaniu od tej decyzji podniesiono, że podejmowane przez organ działania są tendencyjne i złośliwe. Inspektor Pracy dokonał niewłaściwej kwalifikacji stanowisk pracy zgodnie z § 30 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Natomiast organizacja pracy jest właściwa i zgodna z § 45 pkt 4 tego rozporządzenia. Zaprzeczono, aby do kontroli nie doszło z przyczyn leżących po stronie pracodawcy. Podniesiono, że zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku decyzja powinna być uchylona. Decyzją z dnia 1 kwietnia 2014 r., nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję jako zgodną z prawem. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego wyznaczonych przez treść art. 155 k.p.a. Argumentacja podana w odwołaniu nie wskazuje na istnienie przesłanek określonych w tym przepisie. Dotychczas podejmowane przez stronę kroki prawne wskazują na zrozumienie zapadłych orzeczeń. Organ nie znalazł podstaw, by za słuszny interes strony uznać sugerowane w odwołaniu zakwalifikowanie stanowisk pracy, jako stanowisk zorganizowanych na zewnątrz pomieszczeń. Zakwestionowana zaś decyzja dotyczy temperatury w hali traków i w hali maszyn, tym samym argumentacja strony jest niezgodna ze stanem faktycznym. Organ podkreślił, że przywołany wyrok WSA w Gdańsku nie wzruszył postanowień ostatecznej decyzji nr 2, zawartej w nakazie. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto zalecenia do zastosowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organy, dotyczące m.in. dokonania oceny przesłanek do uchylenia decyzji z art. 155 k.p.a. Wskazano, że podjęte przez inspektora pracy działania w postępowaniu wyjaśniającym nie potwierdziły, aby decyzja ostateczna została wykonana, a uchylenie prawidłowo wydanej decyzji ostatecznej, sankcjonowałoby tylko istniejący stan bezprawny, polegający na niezapewnieniu w pomieszczeniach pracy temperatury zgodnej z wymaganiami przepisów prawa pracy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli wspólnicy spółki cywilnej – D. W. i M. R. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania przez brak wyjaśnienia, czy na hali przecierania drewna winna być zachowana wskazywana przez organ temperatura i brak rozważenia, czy względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie oraz naruszenie § 44 ust. 1 załącznika 3 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy przez uznanie, że w wymienionej hali winna być utrzymana temperatura min.14 °C, mimo spełnienia przesłanek z § 44 ust. 1 tego rozporządzenia (zapewnienie pracownikom pomieszczenia do ogrzania, przygotowania ciepłych napojów i posiłków, dodatkowe przerwy w pracy). Podnieśli, że ich stanowisko w tym zakresie zostało podzielone w toku postępowania przed Sądem Rejonowym [...], w wyroku zapadłym w dniu 22 sierpnia 2012 r. w sprawie sygn. akt II W 1926/11. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 1 kwietnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Pracy z dnia 18 lutego 2014 r., którą odmówiono uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej nr 2 wydanej wobec D. W. i M. R. zawartej w nakazie z dnia 29 kwietnia 2011 r. Poza sporem było, że D. W. i M. R. są wspólnikami spółki cywilnej A. prowadzącymi działalność gospodarczą. Na początku rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa była już rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało na wstępie udzielić odpowiedzi na pytanie: czy wytyczne zawarte w ostatnim orzeczeniu sądowym zapadłym w tej sprawie zostały przez organ wykonane? Udzielenie pozytywnej odpowiedzi na postawione pytanie pozwoliłoby na merytoryczną ocenę zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie. Trzeba podkreślić, że wytyczne co do dalszego postępowania wiążą nie tylko organ ale również Sąd orzekający w sprawie. Wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Gd 563/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji, udzielając szczegółowych wytycznych jakie powinny spełnić organy w toku dalszego postępowania. Analiza materiału zgromadzonego w sprawie nie pozwala na przyjęcie, że wytyczne w całości zostały przez organy wykonane. Przede wszystkim Sąd w ww. wyroku podniósł, że niezbędne będzie wpierw ustalenie, czego w istocie dotyczy i od kogo pochodzi wniosek zawarty w piśmie z dnia 17 marca 2013 r., zatytułowanym "zastrzeżenia do protokołu kontroli". Zatem nie może nasuwać jakichkolwiek wątpliwości, że organy w pierwszej kolejności ponownie rozpoznając sprawę powinny ustalić od kogo pochodzi wniosek z dnia 17 marca 2013 r. czy tylko od jednego wspólnika spółki cywilnej – D. W., a przede wszystkim co jest przedmiotem (istotą) wniosku zawartego w zastrzeżeniach do protokołu kontroli. Innymi słowy, czego od organu w związku z wydaniem decyzji zawartej w nakazie z dnia 29 kwietnia 2011 r. domaga się wspólnik (lub wspólnicy). Organy zgodnie z wytycznymi ustaliły, że wniosek pochodzi od obu wspólników spółki cywilnej – D. W. i M. R. W udzielonej organowi odpowiedzi z dnia 3 lutego 2014 r. wyjaśniono, że wniosek jest składany za wiedzą drugiego wspólnika – M. R., który go w pełni popiera. Przed dalszymi rozważaniami należy zaznaczyć, po pierwsze - że wniosek z dnia 17 marca 2013 r., inicjował postępowanie w sprawie, a więc wyznaczał przedmiot postępowania i jego granice. Po drugie - co jest niemniej istotne - wniosek ten był związany z wydaną decyzją zawartą w nakazie, której przysługiwał przymiot ostateczności. Trzeba też podkreślić, że w zapadłym wyroku Sąd w żadnej mierze nie przesądził, że wniosek został złożony w oparciu o przepis art.155 k.p.a. i tym samym ma zostać rozpoznany w tym trybie przez organy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał jedynie, że "organ pierwszej instancji uznał wniosek, zawarty w piśmie z dnia 17 marca 2013 r. za wniosek o uchylenie decyzji, który należy rozpoznać w oparciu o art.155 k.p.a." Ponadto stwierdził, że "wydane w niniejszej sprawie decyzje nie zawierają ani przywołania treści art. 155 k.p.a., który był podstawą orzekania ani też nie zawierają odniesienia się do przesłanek uchylenia decyzji, o jakich mowa w tym przepisie. W istocie decyzje te zawierają ocenę wydanej decyzji ostatecznej...". W konsekwencji też braki uzasadnienia decyzji obu instancji, skutkowały ich uchyleniem, gdyż naruszały przepisy postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Przywołany przez organy przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Definicję decyzji ostatecznej zawiera natomiast art. 16 k.p.a., zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub innych ustawach szczególnych. Niewątpliwie postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. stanowi tylko jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych. Zatem wyzywając do sprecyzowania złożonego wniosku odnoszącego się do ostatecznej decyzji organ powinien jednocześnie poinformować o prawnych możliwościach wzruszenia takiego orzeczenia. Taki bowiem obowiązek nakładają na organ podstawowe reguły postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zasada informowania zawarta w przepisie art. 9 k.p.a. Natomiast wezwanie organu pierwszej instancji z dnia 27 stycznia 2014 r. o uzupełnienie wniosku poprzez wyjaśnienie m.in. czy wniosek dotyczy uchylenia decyzji ostatecznej czy stwierdzenia jej wygaśnięcia, nie można uznać ani za wyczerpujące, ani za jasno sformułowane. W wezwaniu organ nawiązuje do materiału dowodowego sprawy i dotychczasowej argumentacji skarżących (odnoszącej się do zapewnienia pracownikom ciepłej odzieży roboczej, pomieszczenia do ogrzewania, przerwy w pracy) i stwierdza, że wskazuje to "iż strona przyjmuje decyzję jako prawidłową w chwili jej wydania, lecz zbędną aktualnie ze względu na nowe okoliczności". Jednocześnie dalej organ podnosi - "Wniosek dotyczy uchylenia decyzji, co podważa jej prawidłowość, jednak ze względu na upływ terminu do wniesienia odwołania może być wzruszona w trybie art. 155 Kpa". Jednak, co jest istotne, w odpowiedzi na powyższe wezwanie strona nie podniosła, że wniosek został złożony na podstawie art. 155 k.p.a. i aby w tym trybie domagała się wzruszenia decyzji ostatecznej. Skarżący jedynie stwierdzili "nie jesteśmy prawnikami i trudno nam się odnieść do przedstawionych wywodów, ale stanowisko w tym zakresie jest jednoznaczne, nie zgadzamy się z decyzją nr 2 nakazu...". Trzeba podkreślić, że o braku sprecyzowania w tym zakresie wniosku, wiedział również organ. W notatce służbowej z dnia 10 lutego 2014 r. inspektor pracy stwierdza "w udzielonej odpowiedzi pracodawca nie określił w sposób jednoznaczny, co do zamierzeń dotyczących wykonania decyzji (uchylenie, czy wygaśnięcie)". Jak wynika również z jej treści, to zaplanowana kontrola miała za zadanie ustalić stanowisko pracodawcy (skarżących) w zakresie wydanej decyzji, a także stopień jej wykonania. Mimo istniejących wątpliwości i de facto braku odpowiedzi, organ samodzielnie uznał, że wniosek z dnia 17 marca 2013 r. został złożony w trybie art. 155 k.p.a. W zaistniałej sytuacji nie można mówić o wykonaniu przez organ otrzymanych wytycznych. Organ nawet nie próbował ponowić zobowiązania, zaś wezwaniu z dnia 27 stycznia 2014 r. odnośnie części dotyczącej sprecyzowania przedmiotu wniosku, nie nadano żadnego rygoru. W konsekwencji też organ w sposób nieuprawniony sam doprecyzował wniosek skarżących przyjmując, że chodzi w nim o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Przy czym organ, jak wynika z treści uzasadnienia, rozważał również wygaśnięcie decyzji (art. 162 k.p.a.) i stwierdzenie jej wykonania (co dodatkowo, niezależnie od wytycznych wskazuje na konieczność sprecyzowania złożonego wniosku, a zarazem przedmiotu postępowania). Należy podkreślić, że organy obu instancji zasadniczo nie oceniły w swoich decyzjach czy zostały przez nie w pełni zrealizowane wytyczne stosownie do dyspozycji art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ pierwszej instancji powołał się tylko na treść udzielonej przez skarżących odpowiedzi. Natomiast organ odwoławczy, co prawda podniósł, że uzasadnienie wyroku zawierało zalecenia do zastosowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, to wskazał jedynie na ocenę przesłanek uchylenia decyzji - art. 155 k.p.a., pomijając całkowicie wytyczną dotyczącą istoty złożonego wniosku. Jak podniesiono na wstępie rozważań skarżący są wspólnikami spółki cywilnej A. Spółka cywilna nie ma osobowości prawnej, co oznacza, że nie ma samodzielnej zdolności prawnej ani sądowej. Unormowania dotyczące spółki cywilnej zawierają przepisy art. 860 - 875 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U nr 16, poz. 93 ze zm.), dalej jako k.c. Niewątpliwie, spółka cywilna jest najprostszą formą prowadzenia działalności gospodarczej przez dwóch lub więcej przedsiębiorców. Forma ta nie posiada osobowości prawnej, a jej funkcjonowanie reguluje prawo zobowiązań. Podmiotami prawa w spółce cywilnej są jej wspólnicy. W konsekwencji doręczenia powinny być dokonywane na rzecz wspólników - osób fizycznych, a nie spółki cywilnej. Stanowisko powyższe potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowe i doktryna prawa. Natomiast analiza akt sprawy wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego dokonywano doręczeń na rzecz spółki cywilnej, a nie na rzecz wspólników - osób fizycznych. Przy czym okoliczność, że skarżący są wspólnikami spółki cywilnej i prowadzą działalność gospodarczą oznacza, że ciąży na nich jako - przedsiębiorcach podwyższony miernik starannego działania (art. 355 k.c.), co obejmuje również sferę postępowania administracyjnego. Na zakończenie trzeba zauważyć, że sformułowanie sentencji decyzji organu drugiej instancji dotyczy innego przedmiotu postępowania, niż ten który był przedmiotem rozstrzygania przez organ pierwszej instancji, a mianowicie - odmowy zmiany terminu wykonania decyzji. Natomiast przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego była - odmowa uchylenia decyzji. Jest to rozbieżność, która nie powinna mieć miejsca, a która powoduje również istnienie sprzeczności pomiędzy treścią sentencji decyzji organu odwoławczego, a jej uzasadnieniem. Konstatując, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie może nasuwać wątpliwości, że nie zostały w pełni wykonane wytyczne Sądu, co skutkuje naruszeniem unormowania art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Związanie wytycznymi, co już podniesiono dotyczy nie tylko organu, ale i Sądu obecnie orzekającego w sprawie. Dlatego wobec naruszenia ww. przepisu Sąd nie mógł dalej procedować. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany do uwzględnienia przedstawionego stanowiska Sądu, którym jest zgodnie z treścią art. 153 tej ustawy związany i wykona nałożone na niego wytyczne. Organ podejmie czynności mające na celu uzyskanie jednoznacznego stanowiska od skarżących dotyczącego złożonego przez nich wniosku i w zależności od wyniku, rozpozna go we właściwym dla niego trybie. Biorąc powyższe uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 tej ustawy.