II SA/Kr 1308/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi W. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 4 czerwca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego W. R. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 września 2010 r. Prezydent Miasta wydał decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. W dniu 23 stycznia 2014 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa, wydał decyzję nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie ww. decyzji. Organ wskazał, że dla przedmiotowego terenu uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dnia 5 marca 2014 r. W. R. wniósł odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z 23 stycznia 2014 r., zarzucając naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem odwołującego się stwierdzenie wygaśnięcia decyzji było przedwczesne, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem o sygn. akt II SA/Kr 97/14 stwierdził nieważność przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w dniu 5 marca 2014 r. Z. R. i M. M. złożyły wniosek o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2014 r. Strony domagały się uzupełnienia przez wskazanie daty wygaśnięcia decyzji. W dniu 25 marca 2014 r. zostało wydane postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji, które zostało doręczone wszystkim stronom. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia 4 czerwca 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 134 kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania złożonego przez W. R.. Kolegium uznało, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji z dniu 23 stycznia 2014 r. spowodowało, iż przesunął się termin dla złożenia od niej odwołania i przewidziany dla odwołań czternastodniowy termin liczy się dopiero od dnia odbioru zapadłego postanowienia wydanego w wyniku rozpatrzenia wniosku o uzupełnienie. Dlatego, w ocenie Kolegium, odwołanie złożone przez W. R. w dniu 5 marca 2014 r. było przedwczesne i w rezultacie - niedopuszczalne. Skargę na postanowienie SKO w [...] wniósł W. R., domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) art. 111 § 2 kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy którakolwiek ze stron postępowania złoży wniosek o uzupełnienie decyzji, termin do wniesienia odwołania dla wszystkich stron postępowania biegnie od dnia doręczenia odpowiedzi (postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji), a odwołania stron, które nie wnosiły o uzupełnienie decyzji złożone w czternastodniowym terminie od doręczenia decyzji należy potraktować, jako niedopuszczalne, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że termin do wniesienia odwołania liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wniosek strony o uzupełnienie decyzji (postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji) dotyczy tylko tej strony, która o takie uzupełnienie wnosiła; 2) art. 9 kpa przez jego całkowite pominięcie, w sytuacji gdy skarżący wniósł odwołanie w terminie zgodnym z pouczeniem organu l instancji zamieszczonym zarówno w decyzji, jak i postanowieniu o odmowie jej uzupełnienia (w postanowieniu o odmowie uzupełnienia decyzji pouczono skarżącego, że termin do wniesienia odwołania liczony na nowo od dnia doręczenia tego postanowienia dotyczy wyłącznie stron, które wnosiły o uzupełnienie decyzji), co ma ten skutek, że odwołanie skarżącego należy uznać za wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji ze względów przedstawionych poniżej. Okoliczności faktyczne związane z wydaniem zaskarżonego postanowienia są bezsporne. Decyzja Prezydenta Miasta z 23 stycznia 2014 r. wygaszająca decyzję z 30 września 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy została doręczona W. R. 19 lutego 2014 r. i od tego dnia zaczął dla skarżącego biec termin do wniesienia odwołania. Zatem W. R. mógł odwołać się od decyzji Prezydenta Miasta najpóźniej w dniu 5 marca 2014 r. Nie ulega wątpliwości, że właśnie 5 marca 2014 r. W. R. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji. Ponadto także w dniu 5 marca 2014 r. Z. R. i M. M. złożyły wniosek o uzupełnienie decyzji z dnia 23 stycznia 2014 r. W tych okolicznościach SKO w [...] uznało, że odwołanie W. R. było przedwczesne, a więc niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, takie stanowisko Kolegium jest błędne, gdyż opiera się na wadliwym odczytaniu treści art. 134 kpa w związku z art. 111 kpa. Stosownie do art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie zaś wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 kpa). Natomiast art. 111 kpa przewiduje możliwość złożenia w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji wniosku o uzupełnienie tej decyzji. Podkreślić należy, że odwołanie może być uznane za niedopuszczalne tylko wtedy, gdy jakiś przepis prawa przesądza o tym, że w konkretnych okolicznościach wniesienie odwołania nie może nastąpić. W zaskarżonym postanowieniu SKO w [...] uznało, że złożenie przez jedną ze stron postępowania administracyjnego na podstawie art. 111 kpa wniosku o uzupełnienie decyzji sprawia, iż odwołanie od tej samej decyzji wniesione przez inną stronę tego postępowania staje się niedopuszczalne. W ocenie Sądu żaden przepis prawa nie daje podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w takiej właśnie sytuacji. Przeciwnie, z treści art. 111 kpa wynika, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji, a następnie rozpatrzenie tego wniosku (uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia) nie zamyka terminu do wniesienia odwołania, lecz otwiera go na nowo. Zwrócić należy uwagę, że art. 111 § 2 kpa mówi jedynie o tym, że termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji i w żaden sposób nie odnosi się do terminu do wniesienia odwołania, który biegł od daty doręczenia decyzji objętej wnioskiem o uzupełnienie. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, że W. R. był stroną tego postępowania i dlatego 19 lutego 2014 r. została mu doręczona decyzja Prezydenta Miasta stwierdzająca wygaśnięcie opisanej wyżej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Decyzja ta zawierała prawidłowe pouczenie o prawie do wniesienia od niej odwołania w terminie czternastu dni. W. R. skorzystał z tego prawa i w terminie wniósł odwołanie. Wprawdzie inne strony tego samego postępowania (Z. R. i M. M.) złożyły wniosek o uzupełnienie decyzji Prezydenta Miasta, lecz jak wskazano wyżej, żaden przepis nie pozwala na uznanie, że odwołanie wniesione w terminie przez jedną stronę postępowania, jest niedopuszczalne z powodu złożenia przez inną stronę tego postępowania wniosku o uzupełnienie decyzji. Należy więc przyjąć, że złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji organu I instancji nie może i nie ma negatywnego wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania dla innej strony tego postępowania, właśnie przez uznanie tego odwołania za przedwczesne, a zatem niedopuszczalne. Gdyby bowiem uznać stanowisko zajęte przez SKO w [...] w zaskarżonym postanowieniu za prawidłowe, to w konsekwencji nie tylko utrudnione byłoby skorzystanie z prawa do wniesienia odwołania (odwołujący się musiałby liczyć się z tym, że odwołanie, które złożył w terminie i zgodnie z pouczeniem, może zostać uznane za niedopuszczalne w wyniku czynności procesowych innej strony), ale także dawałoby stronom narzędzie do "zwalczania" odwołań wnoszonych przez inne strony (złożenie wniosku o uzupełnienie sprawiałoby, że odwołanie wniesione przez inną stronę stawałoby się niedopuszczalne). Dlatego Sąd stwierdził, że SKO w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania skarżącego z naruszeniem art. 134 kpa w związku z art. 111 kpa, a naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało brakiem merytorycznego rozpatrzenia prawidłowo wniesionego odwołania. W tym zakresie więc zarzut skargi jest uzasadniony. Nie można jednak zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że termin do wniesienia odwołania liczony od dnia doręczenia postanowienia rozstrzygającego kwestię uzupełnienia decyzji dotyczy tylko tej strony, która o takie uzupełnienie wnosiła. Treść art. 111 § 2 kpa należy rozumieć w ten sposób, że postanowienie wydane na podstawie art. 111 § 1b kpa doręcza się wszystkim stronom danego postępowania (a nie tylko tej stronie, która wnosiła o uzupełnienie) i data doręczenia takiego postanowienia dla wszystkich tych stron otwiera termin do złożenia odwołania. Nie można bowiem przyjąć jako dopuszczalnej sytuacji, że stronie, która nie złożyła wniosku o uzupełnienie decyzji, po otrzymaniu postanowienia o uzupełnieniu decyzji, nie przysługiwałoby od takiej uzupełnionej decyzji prawo złożenia odwołania w sytuacji, gdyby nie zgadzałaby się z treścią uzupełnienia. Wynika to i z ogólnej zasady prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak i specyfiki uzupełnionej decyzji polegającej na nie na ścisłym związku decyzji i jej uzupełnienia, ale na tym, że po uzupełnieniu istnieje jedna decyzja uwzględniająca treść pierwotną z uwzględnieniem uzupełnienia. Takie rozwiązanie pozwala stronie, która wcześniej (przed uzupełnieniem ) nie wniosła odwołania na jego złożenie, a stronie która z tego prawa skorzystała w terminie z art. 129 ..kpa – do jego uzupełnienia. Dlatego należy też zauważyć, że pouczenie zawarte w postanowieniu Prezydenta Miasta z dnia 26 marca 2014 r. o odmowie uzupełnienia decyzji wygaszającej decyzję o warunkach zabudowy jest błędne, ponieważ wynika z niego, iż prawo do wniesienia odwołania w terminie liczonym od daty doręczenia tego postanowienia przysługuje tylko "wnoszącym o uzupełnienie decyzji". Słusznie zatem zarzucono w skardze naruszenie art. 9 kpa, ponieważ błędne pouczenie o trybie zaskarżenia decyzji, w stosunku do której wydano postanowienie w przedmiocie jej uzupełnienia w połączeniu ze stwierdzeniem niedopuszczalności wcześniej wniesionego odwołania zmusiło skarżącego do podejmowania dodatkowych czynności procesowych (wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania), których nie musiałby dokonywać, gdyby organy prawidłowo pouczyły skarżącego oraz właściwie odczytały art. 134 kpa w związku z art. 111 kpa. W sytuacji, która zaistniała w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym (odwołanie jednej ze stron i wniosek o uzupełnienie decyzji organu I instancji pochodzący od innej strony), organy powinny były najpierw rozpatrzyć wniosek o uzupełnienie decyzji i doręczyć wszystkim stronom postanowienie z prawidłowym pouczeniem o przysługującym wszystkim stronom dodatkowym terminie do wniesienia odwołania. W przypadku złożenia żądania uzupełnienia decyzji wcześniej wniesione odwołanie nie powinno być uznawane za niedopuszczalne, ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia, lecz należało je rozpatrzyć po zakończeniu procedury związanej z rozpatrywaniem wniosku o uzupełnienie. Należało zatem odczekać na upływ dodatkowego terminu do wniesienia odwołań otwartego wskutek doręczenia postanowienia o uzupełnieniu decyzji bądź odmowie jej uzupełnienia, a następnie wcześniej złożone odwołanie (i ewentualne odwołania od uzupełnionej już decyzji) rozpatrzyć. Taki sposób procedowania jest zgodny z zasadą zawartą w art. 12 § 1 kpa, ponieważ gwarantuje stronom prawo do składania środków odwoławczych i prowadzi do merytorycznego załatwienia sprawy bez potrzeby wydawania zbędnych rozstrzygnięć o charakterze proceduralnym przedłużających postępowanie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, na którą złożyły się kwota wpisu od skargi (100 zł), koszty zastępstwa procesowego skarżącego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).