II SA/Gl 910/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia [...] r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w R. D. W. wniósł o legalizację i wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego w [...] r. garażu blaszanego zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania PINB w R. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1994 r.) oraz art. 104 kpa nakazał D. W. rozbiórkę zrealizowanego bez pozwolenia na budowę garażu blaszanego (nr [...] usytuowanego przy ul. [...] w R. na nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że według twierdzeń D. W. garaż został wybudowany bez pozwolenia na budowę w [...] r. W związku z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do jego legalizacji mają zatem zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Lokalizacja garażu nie narusza obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta R. zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. Stan techniczny garażu nie budzi zastrzeżeń. Pomimo tego nie jest możliwa jego lokalizacja gdyż jak zostało ustalone w toku postępowania przedmiotowy garaż usytuowany jest bezpośrednio na wodociągu Ø 1200 mm, co powoduje, że stanowi bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa dla zdrowia i życia ludzi oraz zagrożenie bezpieczeństwa mienia. W takiej sytuacji nakaz jego rozbiórki wynika zdaniem PINB wprost z treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W odwołaniu od tej decyzji D. W. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że przebiegająca pod garażem magistrala wodociągowa Ø 1200 mm została zinwentaryzowana geodezyjnie i naniesiona na mapy dopiero w [...] r. chociaż została przyjęta do eksploatacji w roku [...]. Garaż odkupił od poprzedniego właściciela, jego lokalizacja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, jest gotowy natychmiast go rozebrać bez żądania odszkodowania i zadośćuczynienia w przypadku awarii wodociągu. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i obowiązkiem nakazu rozbiórki objętego postępowaniem garażu położonego na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] oraz nr [...] obciążył Gminę R.. W uzasadnieniu decyzji podzielił stanowisko PINB w R. co do podstaw i konieczności orzeczenia o rozbiórce garażu w oparciu o treść art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu odwoławczego niedopuszczalne jest pozostawienie budynku garażu na istniejącej magistrali Ø 1200 mm. Należy mieć bowiem na uwadze przede wszystkim rozmiar tego wodociągu. W razie ewentualnej jego awarii woda może wymyć grunt pod garażem powodując jego uszkodzenie lub zawalenie. Garaż posadowiony na rurociągu niewątpliwie utrudnia do niego dostęp np. w celu naprawy awarii, czy chociażby przeprowadzenia planowych remontów. Wodociąg położony pod ziemią wymaga bowiem dostępu ciężkiego sprzętu, np. koparek. Z tych też względów usytuowanie garażu narusza wymogi określone w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którymi obiekt budowlany należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a), bezpieczeństwa użytkowania (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c), a także odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (art. 5 ust. 1 pkt 8) oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9). Takie usytuowanie garażu przesądza o konieczności orzeczenia o jego rozbiórce. Nie ma zdaniem [...] WINB znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, że wodociąg wciągnięto na mapę geodezyjną dopiero w [...] r., gdy jak wynika z akt sprawy, magistrala powstała wcześniej legalnie. Zdaniem organu odwoławczego PINB błędnie ustalił jednak adresata decyzji rozbiórkowej. Zgodnie z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. Oznacza to, że nie jest możliwe kierowanie nakazu rozbiórki do innych podmiotów niż określone w tym przepisie. W niniejszej sprawie grunt należy do Gminy R., zaś D. W. nie jest inwestorem budowy garażu, gdyż, jak sam podnosi, nabył garaż w [...] r., obecnie zaś bezumownie korzysta z gruntu, na którym garaż jest usytuowany. Zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r. nr 16, poz. 93 z późn. zm.) i wynikającą z niego zasadą superficies solo cedit, budynek wzniesiony na gruncie staje się jego częścią składową (art. 48 kc). Co do zasady nie jest możliwe na gruncie prawa polskiego przeniesienie samej własności obiektu połączonego z gruntem bez jednoczesnego przejścia własności gruntu. Zatem, wszystko co zostało na gruncie wzniesione dzieli los prawny gruntu i stanowi własność właściciela gruntu, nawet jeżeli inwestycji dokonała osoba trzecia. W postępowaniach dotyczących legalności samowolnie wzniesionych garaży blaszanych, często ma miejsce sytuacja, iż inwestor wybudował garaż na terenie, nie będącym jego własnością a następnie przekazał go innym osobom. Należy jednak wskazać, iż ani on ani te osoby nigdy nie były właścicielami powstałego budynku, stanowi on bowiem własność właściciela gruntu. Jednocześnie Prawo budowlane nie przewiduje sukcesji statusu inwestora, inwestorem jest bowiem podmiot, który zorganizował proces budowlany, status ten ma charakter samoistny, faktyczny, zaś sukcesja praw i obowiązków może dotyczyć jedynie zbywalnych praw podmiotowych, jak np. własność. W świetle zebranego materiału dowodowego D. W. nie jest właścicielem gruntu, na którym znajduje się garaż. Zgodnie zaś ze swoimi wyjaśnieniami nie był również inwestorem, a jedynie "nabył" przedmiotowy garaż, zaś jak wywiedziono powyżej nie istnieje prawna możliwość przeniesienia własności samego budynku bez gruntu, a także nabycia statusu inwestora. Dlatego też zdaniem [...] WINB nakaz rozbiórki garażu winien zostać nałożony na właściciela gruntu, jako podmiot dysponujący najszerszymi prawami do rzeczy, przez co decyzja będzie zawsze wykonalna. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję odwoławczą reprezentowana przez pełnomocnika Gmina R. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to przez nałożenie obowiązku rozbiórki garażu na Gminę w sytuacji gdy nie jest ona inwestorem, zarządcą ani właścicielem tego garażu. Nadto zdaniem skarżącej decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 kpa poprzez brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego oraz z naruszeniem art. 47 § 1 i 2 i art. 48 kc poprzez uznanie, że garaż blaszany stanowi część składową nieruchomości, podczas gdy należy go uznać za rzecz ruchomą. Uzasadniając te zarzuty podniesiono, że teren na którym garaż jest usytuowany był oddany przez Gminę do używania pod garaż przynajmniej od [...] r. Zgodnie z zawieranymi umowami najmu najemca był zobowiązany po rozwiązaniu umowy rozebrać posadowione na gruncie obiekty i teren uporządkować. Początkowo teren pod garaż był wynajmowany E.L., która poczynione nakłady na gruncie w postaci garażu przekazała swojej córce Z.K., która z kolei przedmiotowy garaż sprzedała w dniu [...] r. D. W.. Zdaniem skarżącej w postępowaniu administracyjnym nie ustalono czy garaż jest trwale związany z gruntem (posiada fundamenty) i czy jest możliwość jego "oderwania" od gruntu bez uszkodzenia konstrukcji garażu. W konsekwencji nie ustalono też czy nie jest połączony z gruntem jedynie dla przemijającego użytku w rozumieniu art. 47 § 3 kc. Posadowienie garażu przy zastosowaniu metalowych umocowań wskazuje na możliwość odłączenia (oderwania) całej jego konstrukcji od gruntu bez jego uszkodzenia, co w konsekwencji powoduje zdaniem autora skargi, że garaż blaszany należy uznać za ruchomość. W odpowiedzi na skargę [...] WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi w części dotyczącej trwałego związania garażu z gruntem powołał się na zalegającą w aktach jego "dokumentację inwentaryzacyjną" oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy, również zdaniem Sądu, decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu nie powinna być skierowana do skarżącej Gminy. W pierwszej kolejności należy podnieść, że wobec bezspornych i nie budzących wątpliwości ustaleń, że objęty postępowaniem garaż został zrealizowany bez pozwolenia na magistrali wodociągowej Ø 1200 mm w czasie obowiązującego Prawa budowlanego z 1974 r., w sprawie legalizacji mają zastosowanie przepisy tego aktu prawnego w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Należycie też ustaliły organy obu instancji, że w związku z treścią art. 2 i art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. na realizację garażu było wymagane pozwolenie na budowę. Całkowicie należy też podzielić stanowisko organów orzekających, bliżej uzasadnione w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na posadowienie garażu bezpośrednio na magistrali wodociągowej stanowi on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. W konsekwencji zachodziła jak to prawidłowo przyjął PINB w R. podstawa prawna do orzeczenia nakazu rozbiórki garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. W stanie faktycznym sprawy do zaakceptowania jest też stanowisko organu odwoławczego o podstawie nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 2 tego aktu prawnego. Gdy zaś chodzi o wskazanie podstawy prawnej adresata nakazu rozbiórki to trzeba podnieść, że nie została ona ani wskazana ani omówiona przez organ pierwszej instancji. Kwestionując w skardze skierowanie tego nakazu do właściciela działek nr [...], na których zlokalizowany jest objęty postępowaniem garaż Gmina R.bezpodstawnie zarzuciła, że nie zostało ustalone czy jest on związany stale z gruntem i czy w związku z tym nie ma w sprawie zastosowania treść art. 47 § 3 kc. Sposób posadowienia garażu i jego konstrukcja została przedstawiona w przedłożonej przez D. W. dokumentacji inwentaryzacyjnej autorstwa A.K. której treść nie została w żaden sposób podważona. Wynika z niej, że garaż osadzony jest na betonowej płycie fundamentowej i jest do niej przymocowany osadzonymi w niej uchwytami wykonanymi z kątownika. Przesądza to zdaniem Sądu w sposób nie budzący wątpliwości (niezależnie od utrwalonego na użytek prawa budowlanego orzecznictwa co do rozumienia trwałego związania obiektów budowlanych z gruntem, powołanego w zaskarżonej decyzji, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela), że jest to obiekt związany trwale z gruntem. W skład tego obiektu wchodzi bowiem również posadowiona w gruncie płyta betonowa. Nie można w związku z tym podzielić stanowiska skarżącej, że garaż stanowi rzecz ruchomą i błędne było powołanie się przez organ odwoławczy na treść art. 48 kc. Niemniej jednak Sąd nie podziela stanowiska [...] WINB w K., że w okolicznościach niniejszej sprawy nakaz rozbiórki nie mógł być skierowany do D. W. jako osoby, która obecnie użytkuje garaż i dysponuje prawem do nakładów związanych z jego realizacją. Wbrew stanowisku organu odwoławczego brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że za inwestora w rozumieniu art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. można uznać jedynie podmiot, który bezpośrednio zorganizował proces budowlany, którego rezultatem było powstanie obiektu budowlanego. Przymiot ten można bowiem przypisać także następcy prawnemu takiego podmiotu, który prawo do takich nakładów uzyskał w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z podmiotem, który je poniósł za zgodą właściciela nieruchomości na której zostały one poczynione i w wyniku których powstał obiekt budowlany w umowie tej przewidziany. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, z jaką mamy w niniejszej sprawie do czynienia, gdy w umowie z właścicielem gruntu jego użytkownik zobowiązał się w przypadku jej rozwiązania lub wygaśnięcia usunąć istniejące na gruncie obiekty budowlane i teren uporządkować. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że taka umowa jest na gruncie prawa cywilnego niedopuszczalna. Oczywiście nie oznacza to, że wiąże ona w każdym przypadku organ administracyjny prowadzący sprawę samowoli budowlanej. Całkowicie należy bowiem podzielić pogląd, że orzekając o nakazie rozbiórki organy nadzoru budowlanego, mając na uwadze treść art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie powinny kierować tego nakazu do podmiotu, który utracił prawo do obiektu budowlanego będącego jego przedmiotem i nie byłby w stanie z przyczyn prawnych nałożonego na niego obowiązku wykonać. Decyzja o nakazie rozbiórki byłaby bowiem wówczas niewykonalna. W przeciwnym wypadku zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 1 nakaz rozbiórki powinien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora. Z taką sytuacją mamy zaś do czynienia w niniejszej sprawie gdy zważy się, że przedmiotowy garaż użytkuje w dalszym ciągu D. W., właściciel nieruchomości na której garaż jest posadowiony (strona skarżąca) nie tylko nie sprzeciwia się ale wprost żąda aby nakaz rozbiórki został skierowany do użytkownika garażu jako do podmiotu mającego prawo do nakładów związanych z jego realizacją (posiadającego, jak wyżej stwierdzono, przymiot inwestora w rozumieniu omawianego przepisu) oraz zobowiązanego wobec właściciela gruntu do usunięcia z niego zrealizowanego na nim obiektu budowlanego (garażu). Istotne znaczenie ma też w tym względzie zdaniem Sądu okoliczność, że garaż przylega bezpośrednio do terenu powszechnie dostępnego graniczącego z drogą publiczną. Oznacza to, że D. W. może bez przeszkód nakaz rozbiórki garażu w każdej chwili wykonać, która to okoliczność nie była też przez niego w toku postępowania kwestionowana. W dalszym bowiem ciągu włada przedmiotowym garażem, co umożliwia mu wykonanie nakazu jego rozbiórki. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. co skutkowało uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie jej art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 oraz § 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz .... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Przy ponownym rozpoznaniu odwołania uwzględni [...] WINB w K. ocenę prawną stanu faktycznego sprawy przedstawioną w niniejszym wyroku. sw