I OSK 2663/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 998/14 w sprawie ze skargi Gminy Dopiewo na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Dopiewo na rzecz J. R. kwotę 297 zł (dwieście dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 998/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi Gminy D., uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: Decyzją z [...] stycznia 2001 r. nr [...] Wójt Gminy D. zatwierdził podział nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 58.582 m2, stanowiącej własność J. R. Jak zauważono w uzasadnieniu decyzji – powstała w wyniku tego podziału działka nr [...] o pow. 10.787 m2 przeszła na rzecz Gminy D. pod drogę publiczną, na mocy porozumienia z 24 stycznia 2001 r. w zamian za zwolnienie z opłat adiacenckich. Wnioskiem z [...] czerwca 2013 r. J. R. wystąpiła do Gminy D. o podjęcie rokowań i przyznanie odszkodowania za działkę przejętą pod drogę, a wobec stanowiska Gminy, że nie będzie podejmować negocjacji (pismo z 7 sierpnia 2013 r.) złożyła do Starosty Poznańskiego wniosek z [...] sierpnia 2013 r. o ustalenie odszkodowania. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr G.N.N.683.62.2013 Starosta Poznański ustalił odszkodowanie w wysokości 786.804,00 zł, zobowiązując Wójta Gminy D. do jej wypłaty. W odwołaniu od tej decyzji Gmina D. podniosła, iż J. R. zrzekła się odszkodowania, a także, iż do wyceny nieruchomości została zastosowana przez biegłego niewłaściwa metoda. Wojewoda Wielkopolski, wskazaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty i wyjaśnił: Powstała w wyniku podziału działka nr [...] była – jak wynika z uzasadnienia decyzji zatwierdzającej podział – przeznaczona w obowiązującym wówczas planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę, znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem KD (droga dojazdowa) oraz KDL (droga lokalna), co oznacza, że była to droga publiczna, gdyż zgodnie z obowiązującą w dacie uchwalania planu ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany mogły zawierać ustalenia jedynie w przedmiocie dróg publicznych. Kwestia przejścia działki nr [...] na rzecz Gminy D. nie była kwestionowana przez żadną ze stron. Przed wszczęciem postępowania o ustalenie odszkodowania negocjacje stron miały wynik negatywny, zatem postępowanie wszczęte zostało prawidłowo. Zarzut Gminy, iż J. R. skutecznie zrzekła się odszkodowania nie jest słuszny. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania, ale dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W sprawie z decyzji z [...] stycznia 2001 r. o zatwierdzeniu podziału wynika, że 24 stycznia 2001 r. J. R. zawarła porozumienie z Wójtem Gminy D., że działka nr [...] zostanie przeznaczona pod drogę w zamian za zwolnienie z opłat adiacenckich, nadto 31 stycznia 2001 r. złożyła oświadczenie, że przekazuje nieodpłatnie drogi powstałe w wyniku podziału na rzecz Gminy D. w zamian za zwolnienie z opłat adiacenckich. Oba te akty nie świadczą o skutecznym zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie, bowiem porozumienie zostało zawarte przed wydaniem decyzji podziałowej, a powyższe oświadczenie złożono przed ustatecznieniem się decyzji, co miało miejsce [...] lutego 2001 r. Zasadnie przeprowadzono postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. Analiza operatu szacunkowego prowadzi do wniosku, że wycena nieruchomości została dokonana zgodnie z przepisami, tak pod względem doboru transakcji, nieruchomości przyjętych do porównania, przeznaczenia nieruchomości. W postępowaniu organ podjął wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu sprawy, w tym udzielenia wyjaśnień na zarzuty Gminy do operatu. Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody jest przedwczesna z uwagi na niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Wojewódzki Sąd zgodził się z Wojewodą, że co do zasady możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania, ale dopiero po uostatecznieniu się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jednak w sprawie dotyczy to tylko porozumienia zawartego przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Inaczej, podkreślił Sąd, kształtuje się sytuacja po doręczeniu decyzji, którą od momentu doręczenia organ jest związany, bowiem przed uostatecznieniem decyzji zatwierdzającej podział nie powstaje jeszcze obowiązek wypłaty odszkodowania, gdyż nie dochodzi do przeniesienia prawa własności, jednak po stronie właściciela pozostaje maksymalnie ukształtowana ekspektatywa prawa żądania wypłaty odszkodowania, którą może swobodnie dysponować. Jednak, zdaniem Sądu, materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie w jakich okolicznościach doszło do złożenia oświadczenia o rezygnacji z odszkodowania z 31 stycznia 2001 r., a więc po wydaniu decyzji podziałowej z [...] stycznia 2001 r. Wojewódzki Sąd wskazał, że na przedłożonej przez J. R. kserokopii decyzji z [...] stycznia 2001 r., nie potwierdzonej za zgodność z oryginałem, znajduje się adnotacja, że stała się ona ostateczna z dniem [...] lutego 2001 r., a która to adnotacja opatrzona jest nieczytelną parafą, co jest poszlaką uprawdopodobniającą datę doręczenia decyzji, ale nie dowodem na ustalenie precyzyjnej daty doręczenia. Data doręczenia jest istotna w sprawie, podkreślił Sąd, bowiem jeżeli decyzja została doręczona stronie [...] lutego 2001 r., co by wynikało z adnotacji o ostateczności, to oświadczenie z 31 stycznia 2001 r. zostało złożone przed doręczeniem decyzji, zatem zrzeczenie się odszkodowania nie może być skuteczne, jednak na kserokopii decyzji jest sporządzony ręcznie dopisek o numerze decyzji podziałowej, co mogłoby świadczyć, iż składając oświadczenie J. R. już decyzję tę posiadała. Data złożenia oświadczenia w sprawie – 1 lutego 2000 r. – zdaje się świadczyć o pomyłce pracownika, lecz wymaga zweryfikowania – podkreślił Sąd. Wyjaśnienie tych wątpliwości pozwoli na ustalenie czy do zrzeczenia się roszczenia doszło przed czy po doręczeniu decyzji podziałowej, a co za tym czy było skuteczne – stwierdził Wojewódzki Sąd. Odnosząc się do kwestii postępowania o odszkodowanie i do oceny przez organy operatu Sąd uznał, iż zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, co do prawidłowości działania organu I instancji, w zakresie przeprowadzenia postępowania i ustalenia odszkodowania. Reprezentowana przez adwokata, J. R. wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku, domagając się na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") o uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zarzucając: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenia prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: I. art. 145 §1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 98 ust. 3 u.g.n. polegające na nieuznaniu zasadności przyznania odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, z uwagi na przyjęcie, że w sprawie mogło dojść do skutecznego zrzeczenia się odszkodowania, podczas gdy w sprawie nie ziściły się przesłanki do skutecznego zrzeczenia się uprawnienia administracyjnego; a nadto poprzez bezzasadne przyjęcie przez WSA, iż zrzeczenie się roszczenia odszkodowawczego jest nieskuteczne tylko wówczas, gdy nastąpiło przed doręczeniem stronie decyzji podziałowej, podczas gdy skuteczne zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić wyłącznie w porozumieniu z Gminą zawartym po uostatecznieniu się decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości; na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. rażące naruszenia następujących przepisów prawa proceduralnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: II. art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób wyczerpujący za pomocą całego materiału dowodowego, albowiem nie ustaliły kolejności skutecznego doręczenia decyzji podziałowej J. R. oraz złożenia przez nią zrzeczenia się odszkodowania, podczas gdy okoliczności te pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto brak środków dowodowych, za pomocą których mogłyby one zostać udowodnione. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci: oświadczenia J. R., substytuującego jej zeznania oraz kserokopii decyzji podziałowej z dnia [...] stycznia 2001 r. – pozyskanej przez skarżącą w organie Gminy D., albowiem dowody te są istotne dla wyjaśnienia wątpliwości w sprawie i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania. Gmina D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. W sprawie nie ma sporu co do tego, że wydzielona w wyniku podziału nieruchomości J. R., działka nr [...] w S. przeszła na własność Gminy D. Spór natomiast dotyczy tego czy zasadne było ustalenie odszkodowania za tę działkę. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntowe wydzielone pod drogi publiczne przechodzą z mocy prawa na własność m.in. gminy z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a zgodnie z ust. 3 tego artykułu za działki te przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem, albo ustalone wg zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, gdy do takiego uzgodnienia nie dojdzie. W sprawie zarówno organy jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stanęły na stanowisku, że w ramach uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w cyt. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciel podzielonej nieruchomości może się zrzec odszkodowania, tyle że Wojewoda Wielkopolski stanął na stanowisku, że zrzeczenie się może być uznane za skuteczne, jeśli zostało złożone po tym jak decyzja stwierdzająca podział stała się ostateczna, zaś Wojewódzki Sąd zaprezentował pogląd, że za skuteczne może być uznane zrzeczenie się złożone po doręczeniu decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. O ile można zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, o tyle nie da się tego uczynić jeśli idzie o stanowisko Wojewódzkiego Sądu. Odszkodowaniem, czy prawem do niego, traktowanym jako kategoria prawa cywilnego posiadający je może swobodnie dysponować, od momentu kiedy wie o swoim uprawnieniu. Jednakże inaczej należy traktować swobodę dysponowania, gdy odszkodowanie czy prawo do odszkodowania jest kategorią prawa administracyjnego. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ściśle związane z odjęciem prawa własności nieruchomości, bowiem przysługuje na działki, które przeszły na własność publiczną w wyniku podziału nieruchomości jako drogi, zatem zostały po prostu wywłaszczone. Wywłaszczenie nieruchomości czy przejście z mocy prawa jako drogi publiczne następuje na skutek orzeczenia administracyjnego, a tego skutkiem jest przysługiwanie odszkodowania od organu, który reprezentuje podmiot publiczny. Przejście prawa własności na skutek aktu administracyjnego organu powoduje powstanie stosunku administracyjnoprawnego, a jego pochodną, ściśle z nim związaną jest odszkodowanie. Należy je zatem także traktować jako stosunek administracyjnoprawny między organem, na którym spoczywa obowiązek jego zapłaty a podmiotem, który utracił na rzecz publiczną prawo własności. Odszkodowanie takie, jako kategoria administracyjnoprawna, może być tylko realizowane w różnych formach – bądź quasi cywilnej – uzgodnienie między stronami stosunku administracyjnego, bądź administracyjnej – decyzją właściwego organu, jeżeli do uzgodnień nie dojdzie. Przejście prawa własności nieruchomości na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Z tym dniem powstaje prawo do domagania się odszkodowania, nawiązuje się zatem stosunek administracyjnoprawny między stronami o wypłatę, bowiem odszkodowanie jest wynikiem wcześniejszego stosunku takiego rodzaju, o czym mowa wyżej. Od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna uprawniony mógł podjąć negocjacje, które przewiduje art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co do wysokości odszkodowania, z tym bowiem dniem utracił prawo własności nieruchomości, a przeszło ono na rzecz podmiotu publicznego. Prawo po obu stronach stosunku administracyjnego – podmiotu publicznego do własności nieruchomości, właściciela do odszkodowania powstaje nie z dniem doręczenia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale z dniem jej ostateczności. Jeżeli zatem uznać, iż uzgodnienie wysokości odszkodowania to także jego zrzeczenie się, to zrzeczenie to może być dokonane tylko po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Nie wcześniej. Przed tą datą nie powstaje bowiem żadne uprawnienie ani zobowiązanie stron stosunku administracyjnego. W sprawie zrzeczenie się odszkodowania miało miejsce przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, zatem jeszcze przed tym, kiedy powstało prawo do niego, bowiem przed dniem przejścia wydzielonej działki na własność gminy. Bez znaczenia wobec tego jest, czy oświadczenie o zrzeczeniu się odszkodowania zostało złożone już po doręczeniu decyzji, czy jeszcze przed tym faktem, skoro miało miejsce przed ustatecznieniem się decyzji. Nakazane przez Wojewódzki Sąd dokonanie ustaleń w kwestii doręczenia decyzji jest zatem w sprawie zbędne. Należy zwrócić uwagę na inny aspekt sprawy – przyczyny, które spowodowały zrzeczenie się odszkodowania. Z decyzji z [...] stycznia 2001 r. zatwierdzającej podział nieruchomości jak i oświadczenia z 31 stycznia 2001 r. o zrzeczeniu się odszkodowania wynika, iż było to związane z tym, iż Gmina D. nie będzie naliczała opłat adiacenckich z tytułu podziału. Artykuł 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje gminie uprawnienia do ustalenia opłaty adiacenckiej. Jednak ustalenie tej opłaty jest obarczone warunkami wskazanymi w tym przepisie. Stanowi on, że jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości, może być ustalona opłata adiacencka z tego tytułu, a stawkę procentową tej opłaty ustala rada gminy w drodze uchwały w określonej wysokości. Warunkiem zatem koniecznym jest wzrost wartości nieruchomości, co musi zostać wykazane stosownymi dowodami (operat szacunkowy), musi też funkcjonować w obrocie prawnym w dacie podziału uchwała rady gminy o wysokości opłaty adiacenckiej. Ustalenie tej opłaty nie jest też obowiązkiem, ale uprawnieniem, gdyż na mocy tego przepisu może ona być ustalona. Przed wykazaniem zatem, że w wyniku podziału wzrosła wartość nieruchomości trudno mówić o zrzeczeniu się opłaty adiacenckiej, skoro może wcale nie spełniłby się warunek jej ustalenia. Zakładanie przez organ gminy zatem z góry, że opłata adiacencka na pewno zostanie ustalona, mimo iż nie jest wiadome spełnienie się podstawowego warunku, od którego możliwość jej ustalenia powstaje jest formą nacisku na właściciela dzielonej nieruchomości, aby zrzekł się przysługującego mu odszkodowania. Z wyżej wymienionych względów nie można było uznać za skuteczne zrzeczenia przez skarżącą kasacyjnie odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na rzecz Gminy D. jako droga publiczna, a tym samym za zgodny z prawem zaskarżonego wyroku. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718).