II GSK 969/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3320/14 w sprawie ze skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie kary za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od P. L. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3320/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia w pełnej wysokości opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2013 r., stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] stycznia 2013 r. P. L. został zatrzymany do kontroli drogowej. W toku kontroli stwierdzono, że dnia [...] grudnia 2012 r. o godz. 7:24:09 kierowca, poruszając się zestawem pojazdów: samochód ciężarowy marki [...] o nr rej [...] wraz z przyczepą o nr rej [...], nie uiścił opłaty w pełnej wysokości za przejazd drogą ekspresową [...] na odcinku [...] (Węzeł [...]), co zostało potwierdzone zapisem z bramownicy nr [...]. W związku z kontrolą strona wykonała wydruk z tachografu cyfrowego za dzień [...] grudnia 2012 r. na podstawie którego ustalono, że to właśnie ona prowadziła zespół pojazdów w czasie, gdy powstało opisane naruszenie. W następstwie powyższego Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nałożył na P. L. karę pieniężną w wysokości 1500 zł. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że nie była świadoma usterki urządzenia do elektronicznego poboru opłat, ponieważ urządzenie wydawało na każdej bramce pojedynczy dźwięk, który świadczył o poprawności jego działania. Organ, uzupełniając materiał dowodowy, wystąpił do A. Sp. z o.o. w W. o udzielenie odpowiedzi, czy opłata elektroniczna za sporny przejazd została uiszczona oraz czy umowa zawarta z użytkownikiem urządzenia viaBox przewidywała możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu po drogach krajowych lub ich odcinkach, na których pobiera się opłaty. W tym ostatnim zakresie zwrócono się o podanie daty zawarcia umowy, bo jak zauważono - użytkownik podaje, że najpierw zawarto umowę typu "pre-pay", którą później zamieniono na umowę typu "post-pay". Spółka A. poinformowała, że opłata elektroniczna została pobrana dla pojazdu o masie bez przyczepy poniżej 12 ton. Auto zostało zarejestrowane jako pojazd ciężki, masa z przyczepą powyżej 12 ton. Umowa zawarta z użytkownikiem przewidywała możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie z odroczoną płatnością. Następnie organ decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., działając m.in. na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13k ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, dalej u.d.p.), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż kierujący pojazdem nieprawidłowo użytkował urządzenie viaBox, tj. nieprawidłowo operował przełącznikiem włączającym tryb "z przyczepą". Fakt ten został potwierdzony również w toku kontroli drogowej, podczas której ustalono, iż urządzenie sygnalizowało jeden impuls błyskowy koloru zielonego. Poprawnie ustawione urządzenie w tym przypadku powinno sygnalizować jeden sygnał błyskowy koloru zielonego wraz z cyfrą 2. P. L. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej m.in. niewłaściwą wykładnię art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez nałożenie kilku kar za to samo naruszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że podstawą uchylenia decyzji jest nieustalenie przez organ stanu faktycznego w zakresie uiszczenia (bądź nieuiszczenia) pełnej opłaty za sporny przejazd. Organ uznał, że nie została uiszczona opłata elektroniczna w pełnej wysokości, natomiast Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska, uznając je co najmniej za przedwczesne. Sąd I instancji zauważył, że skarżący już w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. podnosił m.in., iż urządzenie viaBox mogło być uszkodzone. Organ tymczasem poprzestał na informacji uzyskanej od spółki A. i podał w decyzji, że skarżący nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia. Ponieważ w toku postępowania administracyjnego skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, organ w sposób szczególny powinien odczytywać dyspozycję przepisu art. 9 k.p.a. Tym bardziej, że skarżący starał się współdziałać z organem w wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy. Sąd I instancji podniósł, że organ nie skorzystał z możliwości przesłuchania użytkownika na okoliczności podawane przez skarżącego. Tymczasem wykazanie braku możliwości połączenia urządzenia viaBox z systemem poboru opłat z powodów leżących po stronie podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat, a w konsekwencji niepobranie środków dostępnych na koncie użytkownika na dany przejazd po drodze płatnej nie powinno stanowić podstawy do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Sąd I instancji podniósł ponadto, że wniesienie opłaty elektronicznej przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną, w kwocie nie mniejszej niż pozwalająca na odbycie planowanego przejazdu w całości oznacza, że korzystający z drogi płatnej zastosował się do przepisów regulujących kwestię uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg płatnych. Zdaniem Sądu I instancji, jeżeli niepobranie stosownej opłaty wynika z błędów leżących po stronie systemu poboru opłat to wymierzenie kary pieniężnej za brak pełnej opłaty elektronicznej jest w istocie konsekwencją niedopełnienia obowiązku należytego zabezpieczenia systemu poboru opłat przez organ realizujący program viaTOLL. W ocenie Sądu I instancji, kwestia poprawności działania urządzenia viaBox zamontowanego w pojeździe w chwili dokonywania spornego przejazdu nie została należycie wyjaśniona. W decyzji organu odwoławczego mowa jest o tym, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż kierujący pojazdem nieprawidłowo operował przełącznikiem włączającym tryb "z przyczepą". Organ nie podał jednak, który konkretnie dowód z akt sprawy takie stanowisko uzasadnia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, że w trakcie kontroli poprawność działania urządzenia w ogóle była weryfikowana. W trakcie postępowania przed organami nie wyjaśniano także, czy nieuiszczenie opłaty za przejazd w prawidłowej wysokości było wynikiem wady urządzenia, błędu jego ustawienia przez stronę, czy może niesprawności (usterki w działaniu) systemu pobierania opłat. Sąd I instancji stwierdził, że wyjaśnienia wymaga również brak uzasadnienia organu, co do znaczenia dla sprawy faktu posiadania przez użytkownika spornego urządzenia viaBox umowy do konta z odroczoną płatnością. Organ powinien również wyjaśnić, czy w sprawie nie doszło do multiplikacji nakładanych kar za przejazd pod bramownicami (zamiast za jeden przejazd danym odcinkiem drogi), co nie jest dopuszczalne w świetle art. 13k ust. 1 u.d.p. wykładanego zgodnie z regułami wyznaczonymi przez Konstytucję. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3320/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zostało wyjaśnione, czy nieuiszczenie opłaty w pełnej wysokości było wynikiem wady urządzenia, błędu jego ustawienia przez stronę, czy może niesprawności systemu poboru opłat, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, tj. protokołu kontroli, a także z wyjaśnień samego kierowcy wynikało, że urządzenie viaBox, a także system poboru opłat działały prawidłowo, a nieuiszczenie opłaty w pełnej wysokości było konsekwencją braku poprawnego ustawienia urządzenia viaBox przez kierującego pojazdem, na co konsekwentnie wskazywał organ w uzasadnieniu uchylonej decyzji; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie została wyjaśniona kwestia wadliwości urządzenia viaBox, która podnoszona była przez skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., podczas gdy w świetle okoliczności niniejszej sprawy oraz zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a także wyjaśnień skarżącego nie było jakichkolwiek wątpliwości, co do tego, że urządzenie viaBox było sprawne, a nawet jeżeli przyjąć, że istniały trudności z przełączaniem viaBoxa na tryb jazdy z przyczepą, to kierowca w tej sytuacji winien był powstrzymać się przed wjazdem na płatny odcinek drogi do czasu wymiany bądź naprawy urządzenia, wobec czego podnoszone przez skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. kwestie trudności w przełączeniu viaBoxa na tryb jazdy z przyczepą nie mogły mieć dla odpowiedzialności skarżącego żadnego znaczenia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ, nie wyjaśniając w uzasadnieniu decyzji znaczenia dla sprawy faktu posiadania przez użytkownika spornego urządzenia viaBox umowy do konta z odroczoną płatnością, naruszył art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., podczas gdy z braku odniesienia się do tej okoliczności należało wywodzić, że organ uznał kwestię rodzaju posiadanej przez użytkownika umowy za niemającą w sprawie istotnego znaczenia, zaś Sąd I instancji uchylając decyzję organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wykazał w żaden sposób, że nieodniesienie się przez organ do tej okoliczności stanowiło naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w sprawie mogło dojść do multiplikacji nakładanych kar pieniężnych za jeden przejazd, podczas gdy właściwa ocena zgromadzonych w aktach sprawy dowodów w tym protokołu kontroli winna prowadzić Sąd do wniosku, że wszystkie wygenerowane z dnia [...] grudnia 2012 r. incydenty wskazane w tym protokole związane były z różnymi przejazdami w rozumieniu art. 13k ust. 1 u.d.p. bowiem przejazdy te odbywały się po odcinkach różnych dróg krajowych, bądź po odcinku tych samych dróg, ale w znacznym odstępie czasu od poprzednich przejazdów i w przeciwnym kierunku (w drodze powrotnej), wobec czego w sprawie nie doszło do nałożenia kilku kar pieniężnych za jeden przejazd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że materiał dowodowy nie dawał podstaw, aby powziąć wątpliwości, że urządzenie viaBox zainstalowane w kontrolowanym pojeździe było niesprawne. W czasie kontroli, kontrolka urządzenia świeciła na zielono (taki sygnał zgodnie z instrukcją użytkowania viaBoxa oznacza jego sprawność), a dodatkowo w czasie wykonywania przejazdów system odnotowywał pobór opłaty (kolejne bramownice nawiązywały zatem kontakt z urządzeniem), co w istocie rzeczy świadczyło już nie tylko o sprawności samego urządzenia, ale także całego systemu poboru opłat w tym sprawności poszczególnych urządzeń zainstalowanych na bramownicach. Zdaniem organu, w świetle wyjaśnień skarżącego z dnia kontroli, w których wskazywał na swoją nieświadomość w zakresie obsługi urządzenia viaBox, oczywiste było, że skarżący nawet nie próbował przełączyć urządzenia w celu zadeklarowania przyczepy i to zaniechanie było bezpośrednią przyczyną nieuiszczenia opłaty za przejazd w pełnej wysokości, a nie np. niesprawność tego urządzenia. Niemniej jednak nawet gdyby przyjąć, że skarżący próbował przełączyć to urządzenie, a jedynie z uwagi na jego niesprawność nie została uruchomiona opcja jazdy z przyczepą, to w żadnym razie powyższe nie usprawiedliwia wykonywania przejazdu po płatnym odcinku drogi bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości, skoro bezwzględnym obowiązkiem kierowcy było w takiej sytuacji powstrzymanie się przed wjazdem na płatny odcinek drogi do czasu naprawy bądź wymiany urządzenia. Organ podkreślił, że rodzaj zawartej umowy nie ma zatem znaczenia z punktu widzenia wysokości pobranej opłaty, bowiem przy obu rodzajach kont opłata zostaje pobrana w takiej wysokości, jaka została naliczona przez urządzenie viaBox, z kolei urządzenie to nalicza opłatę zgodnie z tym, co zadeklarował kierujący pojazdem poprzez wybranie odpowiedniej opcji na urządzeniu. Skarżący nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 1.500 zł za przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej w pełnej wysokości wynika, że podczas kontroli pojazdu – samochodu ciężarowego z naczepą prowadzonego przez P. L., przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2013 r. w G. ustalono, że za przejazd tym samochodem w dniu [...] grudnia 2012 r. o godz. 7:24 na odcinku [...], bramownica [...] nie uiszczono opłaty elektronicznej w pełnej wysokości. Ustalenia te zostały dokonane na podstawie danych z systemu elektronicznego poboru opłat, w tym informacji przekazanych przez spółkę A. zajmującą się obsługą elektronicznego systemu poboru opłat drogowych, w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo spółki A. z [...] marca 2013 r. informujące, że w dniu [...] grudnia 2012 r. o godz. 7:24 na odcinku płatnej drogi [...], bramownicy [...] zarejestrowano przejazd pojazdu nr rej. [...] z przyczepą nr rej. [...]. Za ten przejazd została uiszczona opłata dla pojazdu o masie bez przyczepy poniżej 12 t. Tym wyjaśnieniom towarzyszy dokumentacja fotograficzna, pozwalająca zidentyfikować pojazd jadący z przyczepą oraz czas i miejsce tego przejazdu. W świetle tych dokumentów – dowodów nie są uzasadnione zarzuty i wątpliwości podniesione przez Sąd w zaskarżonym wyroku co do niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Trzeba podkreślić, że odpowiedzialność administracyjna za przejazd po płatnej drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, określona w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. ma charakter bezwzględny, jest niezależna winy kierującego pojazdem. Na kierującym pojazdem ciąży obowiązek zapewnienia prawidłowego działania urządzenia służącego pobieraniu takich opłat, w szczególności w świetle art. 13i ust. 4a kierujący pojazdem jest obowiązany do: 1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę; 2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych w rodzaju pojazdu i 3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem. Ze wspomnianych informacji dostarczonych przez spółkę A. wynika, że urządzenie viaBox niewątpliwie działało, skoro na podstawie odebranego z niego sygnału naliczono opłatę jak za przejazd pojazdu bez przyczepy. W toku kontroli pojazdu w dniu [...] stycznia ustalono, że urządzenie viaBox było niewłaściwie ustawione – sygnalizowało przejazd samochodu bez przyczepy. Prowadzący ten samochód P. L. w piśmie z [...] stycznia 2013 r. wyjaśnił, że w związku ze zmianą – zamontowaniem tego urządzenia w samochodzie mógł powstać jakiś błąd w ustawieniu go na przejazd z przyczepą i że urządzenie było niewłaściwie ustawione (na przejazd bez przyczepy) podczas kontroli w dniu [...] stycznia 2013 r., przeprowadzający kontrolę nie byli zaś w stanie zmienić ustawienia – uruchomić opcji przyczepy. Okoliczności te świadczą niewątpliwie o tym, że przyczyna pobrania zaniżonej opłaty elektronicznej za przejazd samochodu z przyczepą w wysokości jak za przejazd samochodu bez przyczepy tkwiła w urządzeniu viaBox, w niewłaściwym jego ustawieniu, za co ponosi odpowiedzialność kierujący pojazdem. Z wyjaśnień P. L. wynika, że ten stan niewłaściwego ustawienia urządzenia trwał jakiś czas, od nieokreślonej bliżej w czasie wymiany urządzenia do [...] stycznia 2013 r. (kontroli pojazdu w G.). Należy zatem podzielić zarzuty skargi kasacyjnej co do zasadności stanowiska Sądu I instancji w kwestii przyczyn niepobrania pełnej opłaty elektronicznej za przejazd w dniu [...] stycznia 2012 r. o godz. 7:24, w szczególności możliwości wystąpienia błędów w obliczeniu opłaty po stronie systemu pobierania opłat. Przytoczone okoliczności faktyczne nie uprawdopodobniają też przypuszczenia Sądu co do tego, że zainstalowane w samochodzie urządzenie viaBox było niesprawne. Wskazują natomiast, że było niewłaściwie używane (ustawione). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawione racji są również zarzuty Sądu I instancji kierowane pod adresem organu, dotyczące niewyjaśnienia znaczenia dla sprawy stosowanego systemu pobierania opłat post-pay. W sprawie nie chodzi bowiem o to, czy opłata za przejazd została w ogóle uiszczona w odpowiednim terminie, lecz o to, że w chwili przejazdu została naliczona w wysokości mniejszej niż należna. Oczywiście bezzasadne są również zalecenia Sądu co do konieczności wyjaśnienia, czy w sprawie nie doszło do multiplikacji nakładanych kar za przejazd pod bramownicami (zamiast za jeden przejazd danym odcinkiem drogi). Sąd zapewne zwrócił uwagę na to, że kontrolowaną decyzją, będącą przedmiotem sprawy rozpatrywanej przez ten Sąd, organ nałożył jedną karę w wysokości 1500 zł za jeden przejazd zarejestrowany w dniu [...] grudnia o godz. 7:24. Mając to wszystko na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł stosownie do art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).