II SAB/Po 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. L na bezczynność Zarządu Koła Łowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; oddala skargę Wnioskiem z dnia 2 lipca 2014 r. M.L. wystąpił w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej do Zarządu Koła Łowieckiego w T. na przekazaniu informacji publicznej tj. tekstu jednolitego Uchwały Wieloletniej, protokołu ostatniego Walnego Zgromadzenia, protokołu Komisji skrutacyjnej ostatniego Walnego Zgromadzenia, uchwał podjętych na ostatnim Walnym Zgromadzeniu. Pismem z dnia 15 lipca 2014 r. r.. Kolo Łowieckie przesłało zgodnie z wnioskiem Skarżącego aktualny tekst Uchwały Wieloletniej. Ponadto poinformowano, że na podstawie § 60 Statutu PZŁ członkowie koła mogą przeglądać protokoły Walnego Zgromadzenia, w którym uczestniczyli. Organ wskazał także, że powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej jest bezzasadne, gdyż niniejsza ustawa w art. 4, określa władze publiczne obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, a Koło Łowieckie jest zrzeszeniem osób fizycznych, kierującym się w swej działalności statutem i nie można go podporządkować ww. ustawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność w sprawie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej przez Zarząd Kola Łowieckiego złożył M. L. domagając się zobowiązania Zarządu Koła Łowieckiego w T., do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 15 lipca 2014 r., wymierzenie kary grzywny Organowi, zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący podnosi, iż Organ zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na wniosek, bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od daty złożenia wniosku. Zgodnie z art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację udostępnia się w formie i sposób zgodny z wnioskiem, o ile środki techniczne pozwalają uczynić zadość takiemu żądaniu. Gdy informacja nie może być udostępniona, bo byłoby to sprzeczne z przepisami prawa, organ ma obowiązek wydać decyzję zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy. Skarżący wskazuje, że każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony, bądź przez udostępnienie żądanych informacji, bądź przez wydanie decyzji odmawiającej ich udostępnienia, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. W ocenie skarżącego Organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku ponieważ udostępnił wyłącznie tekst jednolity Uchwały Wieloletniej. W pozostałym zakresie Organ dopuścił się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź przez odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne. Skarżący podnosi, iż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji publicznej zobowiązane są nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej argumentowano, że Polski Związek Łowiecki jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, do których mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy Prawo łowieckie, to co do zasady, mogą być one zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazuje, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych skarga powyższa jest dopuszczalna bez dokonania przez skarżącego innych czynności prawnych. W przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie danego organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie k.p.a. (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r. w sprawie II SAB/Bk 45/08 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 września 2006 r., sygn. akt II SAB/Wa 40/200). Z odpowiedzi na skargę wynika ,że Kolo Łowieckie wniosło o jej oddalenie. Wskazano na §60 ust.3 statutu Polskiego Związku Łowieckiego zgodnie z którym członkowie koła mogą przeglądać protokoły .Dalej podano ,że skarżący uczestniczył w Walnym Zgromadzeniu, przebieg i wynik głosowania jest mu znany. Oraz wskazano, że jednym z podstawowych obowiązków członka koła jest przestrzeganie prawa łowieckiego, uchwał, zasad etyki , kierowanie się zasadami koleżeństwa, dbanie o dobre imię polskiego łowiectwa. W ocenie Koła Łowieckiego, etyka i koleżeństwo nakazują aby sprawy organizacyjne rozstrzygać wewnątrz koła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna ponieważ nie doszło do uchybienia ani przepisom prawa procesowego, ani przepisom prawa materialnego. Rację ma skarżący, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 119, z późn. zm. - dalej: u.d.i.p.) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew twierdzeniom Kolegium także w powyższym zakresie brak jest zatem przesłanki do odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.). Podstawowe znaczenie wśród aktów prawnych rangi ustawowej dotyczących realizacji prawa dostępu do informacji publicznych ma ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. ( Dz.U z 2014. poz.782 ) dalej jako u.d.i.p. Ustawa ta w art. 1 ust. 2 zawiera jednak normę kolizyjną, według której jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Z powołanego unormowania wynika, iż stosowanie przepisów u.d.i.p. jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznej, są dla wnioskodawcy osiągalne w innym trybie. Nie tylko bowiem sama ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie uchybia w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie. W konsekwencji samo zakwalifikowanie określonej informacji do zbioru informacji publicznych nie skutkuje automatycznie koniecznością zastosowania przepisów u.d.i.p. Jeżeli bowiem osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2784/12, Lex nr 1354080). Na gruncie niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że wniosek M.L. z 2 lipca 2014 r.. o udzielenie informacji publicznej zostały skierowane do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania tego rodzaju informacji. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty wskazane w punktach 1-5 tego przepisu. Kwestia zaliczenia kół łowieckich do grona podmiotów objętych tą regulacją była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I OZ 1155/13 - publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) jednoznacznie stwierdził, że koła łowieckie są właśnie "innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne" w rozumieniu powyższej normy. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela to stanowisko. Należy bowiem zauważyć, że koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.). Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nie budzi również jakichkolwiek wątpliwości sądu, że informacje objęte wnioskiem. stanowiły informacje publiczne. Istotne znaczenie ma jednak fakt, że M.L. jest pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego. Okoliczność ta, niezależnie od powołania jej w odpowiedzi na skargę, wynika także z treści samych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w których wnioskujący powoływał się na ten fakt oraz na odpowiednie regulacje zawarte w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego. Powyższa okoliczność oznacza, że dostęp do dokumentów i innych informacji, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, przysługuje mu w ramach uprawnień członka Koła. W myśl bowiem art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego, koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut Polskiego Związku Łowieckiego, przyjęty uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 2 lipca 2005 r., w § 52 stanowi natomiast, że członkowie koła tworzą walne zgromadzenie (ust. 1) i mogą w nim brać udział osobiście (ust. 2). W myśl zaś § 60 ust. 1 i 2 Statutu członkowie koła mogą przeglądać protokoły z przebiegu walnego zgromadzenia, a dodatkowo, stosownie do § 67, zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu. Skoro zatem wszystkie informacje objęte wnioskami skarżącego, w formie odpowiadającej jego żądaniu, są zawarte w poszczególnych uchwałach walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego, to skarżący, jako członek tego Koła, ma zapewniony do nich dostęp na podstawie art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w związku z powołanymi przepisami Statutu PZŁ, co w świetle normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji w żądanej formie w trybie przepisów u.d.i.p. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Kołu Łowieckiemu nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w pismach T. Ł. z dnia 9, 20 i 30 czerwca 2014 r. Podmiot ten, wobec wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji w trybie tej ustawy. Koło Łowieckie nie było również zobowiązane do wydania w takiej sytuacji na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przyjętym w doktrynie poglądem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, do której tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnoszącego, że ze względu na odmienne tryby dostępu przepisy u.d.i.p. nie znajdują zastosowania co do jego wniosku (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2012, str. 206 oraz powołane tam orzecznictwo). Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28.02.2013 r. I OSK 2784/12 dostępne na http:// orzeczenia.nsa.gov.pl W stanie faktycznym tej sprawy chodziło wprawdzie o zupełnie inna grupę zawodową ale sąd sformułował pogląd, że tryb dostępu do informacji publicznej wyłączony jest wówczas, gdy informacje będące przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy dostępne są dla niego w innym trybie. Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 poz.270 ) orzekł o oddaleniu skargi.