II GSK 996/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Magdalena Maliszewska Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Po 773/14 w sprawie ze skargi E. Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E. Spółki z o.o. we W. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 5 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Po 773/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę E. Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: E. Sp. z o. o. we W. wnioskiem z [...] kwietnia 2012 r. wystąpiła do Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu o przedłużenie na okres kolejnych sześciu lat zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w Poznaniu z [...] października 2006 r., nr [...], na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa wielkopolskiego. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu decyzją [...] stycznia 2013 r. odmówił spółce przedłużenia zezwolenia, na podstawie art. 129 ust. 1 w związku z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 471 ze zm.; dalej u.g.h.). Organ uznał, że powyższe przepisy nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. UE.K L z 1998 r., Nr 204, str. 37 ze zm.; dalej dyrektywa 98/34). Decyzją z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor Izby Celnej w Poznaniu utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE i mógł stanowić podstawę wydania decyzji o odmowie przedłużenia spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. WSA w Poznaniu oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie wprowadza warunków mogących mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, tym samym nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. W konsekwencji Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia zasad prowadzenia postępowania, a w szczególności art. 120, art. 121 § 1, art. 122 i art. 124 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.; dalej o.p.). W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że organ poczynił ustalenia w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności do ustalenia, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. stanowi przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE. WSA stwierdził, że bezpodstawny okazał się zarzut wadliwego zastosowaniem art. 138 ust. 1 u.g.h. Wobec tego w ocenie WSA nie doszło do naruszenia art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Z uwagi na poczynione powyżej wyjaśnienia, Sąd rozpatrujący sprawę, aprobuje stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że nie istniały przesłanki do odmowy stasowania art. 138 ust. 1 u.g.h., nie było zatem podstaw do stosowania powołanych w skardze przepisów Konstytucji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego (w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a. oraz art. 1 usdtawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.; dalej p.u.s.a.) – przepisów prawa wspólnotowego, tj.: 1. art. 8, art. 9 (w szczególności ust. 7 in fine) i art. 10 (w szczególności ust. 1) zw. z art. 1 pkt 4 Dyrektywy 98/34/WE (określających pojęcie oraz zasady notyfikacji tzw. przepisów technicznych) w związku z: - art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h.); - regułami wykładni i stosowania prawa wyrażanymi w orzeczeniach Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanego dalej "ETS") w następujących sprawach: z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11. C-214/11 oraz C-217/11 (Fortuna sp. z o.o., Grand sp. z o.o., Forta sp. z o.o. p-ko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni), z dnia 21 kwietnia 2005 roku w sprawie C-267/03 postępowania karnego przeciwko Larsowi Erikowi Staffcmowi Lindbergowi, z dnia 4 czerwca 2009 roku w sprawie C-109/08 Komisja vs. Grecja, z dnia 30 kwietnia 1996 roku w sprawie C-194/94 CIA Security International SA vs. Signalson SA i Securitel SPRL, z dnia 5 czerwca 2007 roku w sprawie C-170/04 Klas Rosengren i inni vs. Riksaklagaren, z dnia 22 czerwca 1989 roku w sprawie C-103/88 Fratetti Constanzo SpA vs. Coryiune di Milano, z dnia 11 lipca 2002 roku w sprawie C-62/00 Marks & Spencer plc vs. Commissioners ofCustoms & Excise - poprzez ich oczywiście błędną wykładnię (ewentualnie błędne zastosowanie) w związku z ww. wyrokiem ETS z dnia 19 lipca 2012 r. (i sformułowanymi w tym wyroku wytycznymi) i przyjęcie, że przepis art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego w rozumieniu przepisów Dyrektywy 98/34/WE, a w konsekwencji uznanie, iż organ prawidłowo zastosował art. 138 ust. 1 u.g.h. oraz uznanie mocy prawnej i skuteczności tego przepisu, pomimo, iż z powodu braku jego notyfikacji przepis ten nie powinien być stosowany; art. 34 TfUE (określającego zasadę swobody przepływu towarów), art. 56 TfUE (określającego zasadę swobody świadczenia usług) oraz art. 49 TfUE (określającego zasadę swobody przedsiębiorczości) w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. .2, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie; że wprowadzenie do krajowego porządku prawnego art. 138 ust. 1 u.g.h. nie ogranicza swobody przepływu towarów w Unii Europejskiej, a także że nie ogranicza swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości. II. naruszenie prawa materialnego (w związku z art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 1 p.u.s.a.) - przepisów Konstytucji RP, tj.: art. 2, art. 7, art. 9 oraz art. 91 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP (określające zasady praworządności oraz mocy obowiązującej prawa wspólnotowego i umów międzynarodowych) w związku z: - art. 2 Traktatu akcesyjnego, - art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h.) - oraz w związku, z przepisami prawa wspólnotowego i regułami jego wykładni wskazanymi w punkcie 1.1 petitum niniejszej skargi - poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ prawidłowo zastosował art. 138 ust. 1 u.g.h. oraz uznanie mocy prawnej i skuteczności tego przepisu, pomimo, iż z powodu braku jego notyfikacji (a w konsekwencji naruszenia prawa wspólnotowego, Konstytucji RP i umów międzynarodowych) przepis ten nie powinien być stosowany; art. 2 Konstytucji RP (określający zasadę państwa prawnego, w tym zasady ochrony interesów w toku, ochrony praw nabytych oraz ochrony ekspektatyw ukształtowanych maksymalnie) w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h.) poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że art. 138 ust. 1u.g.h. nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego; art. 20, 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 i art. 32 ust. 1 (określających zasadę proporcjonalności jako granicę możliwych ograniczeń wolności zasadę równego traktowania przez władze publiczne) w związku z art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 14 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że art. 138 ust. 1 o grach nie stanowi nieproporcjonalnego, nieuzasadnionego ograniczenia wolności działalności gospodarczej oraz przejawu nierównego traktowania podobnego rodzaju działalności gospodarczych; ewentualnie niewłaściwe zastosowanie ww. Konsytuacji RP w związku z art. 193 Konstytucji RP i obowiązującą hierarchią źródeł prawa (określoną w. art. 7, 8, 9 i 91 Konstytucji RP) i w sytuacji niezgodności art. 138 ust. 1 u.g.h. z Konstytucją RP zaniechanie skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie jego zgodności z Konstytucją RP; III. naruszenie prawa materialnego – art. 138 ust. 1 u.g.h. (w związku z art. 2, art. 3, art. 14 ust. 1. art. 117 ust. 1, art. 118 oraz art. 129 ust. 1 i 2 u.g.h.) poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przepis ten nie powinien być stosowany z powodu naruszenia prawa wspólnotowego oraz naruszeń Konstytucji RP (wskazanych w wyżej przytoczonych w punktach I oraz II). IV. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub ew. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 120, art. 121 § 1, art. 122, art. 124, art. 210 § 4, art. 233 § 1 pkt 2 lit. a in principio oraz art. 253a § 1 o.p. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organ dokonał prawidłowych ustaleń i w związku z tym prawidłowo zastosował art. 138 ust. 1 u.g.h., mimo iż przepis ten oczywiście narusza postanowienia prawa wspólnotowego, Konstytucji RP i umów międzynarodowych (wskazane w wyżej przytoczonych w punktach I oraz II), w szczególności w świetle obiektywnych danych, w tym dostępnych organowi administracji z urzędu lub które organ administracji winen ustalić z urzędu w celu wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji nie uchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu i przyjęcie, że sposób procedowania, ustalenia faktyczne i prawne organu administracji oraz niespójne i wadliwe uzasadnienie decyzji były prawidłowe; art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez oczywiście niespójne uzasadnienie wyroku, w szczególności w zakresie przyjmowania sprzecznych twierdzeń co do możliwego wpływu art. 138 ust. 1 u.g.h. hazardowych na obrót automatami do gier o niskich wygranych oraz brak należytego uzasadnienia w zakresie dot. niniejszej sprawy, w tym brak ustosunkowania się do istotnych konkretnych, rzeczowych i logicznych zarzutów Skarżącej dot. oczywiście nieprawidłowych ustaleń dokonanych przez organy administracji (które jednocześnie WSA podzielił). W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów. Pismami z [...] sierpnia 2015 r., [...] października 2015 r., [...] grudnia 2015 r. spółka przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kwestionowania możliwości zastosowania w sprawie art. 138 ust. 1 u.g.h. z uwagi na jego techniczny charakter. Zdaniem NSA charakter zarzutów uzasadnia łączne ich rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ugruntowane już w orzecznictwie stanowisko, że art. 138 ust. 1 u.g.h. nie stanowi przepisu technicznego i w konsekwencji nie wymagał notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34 (tak też np. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 1691/15, z 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1567/14, z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1696/14, z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 414/15). Z wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. C-213/11 wynika, że pozostawiona sądowi krajowemu ocena, czy przepisy przejściowe ustawy, określone przez Trybunał jako przepisy "potencjalnie techniczne", są w istocie technicznymi, wymaga uprawdopodobnienia hipotezy, że te przepisy mogą mieć istotny wpływ na właściwości i obrót produktem (automatami do gry). Ocena ma mieć zatem charakter ogólny i abstrakcyjny, w tym sensie, że odnosić się powinna do określonych przepisów ustawy w oderwaniu od ich zastosowania w konkretnej, indywidualnej sprawie i polegać na apriorycznym rozważeniu prawdopodobieństwa ich istotnego wpływu np. na obrót automatami do gry w skali ogólnorynkowej. Inaczej mówiąc, ocena technicznego charakteru przepisu ustawy nie może być relatywizowana do sytuacji faktycznej rozpatrywanej sprawy. Nie wymaga zatem prowadzenia postępowania dowodowego w indywidualnej sprawie administracyjnej. NSA stwierdza, że przepisy przejściowe, w tym art. 138 ust. 1 u.g.h., nie spełniają kryterium uznania ich za przepisy techniczne. Możliwego istotnego wpływu na spadek sprzedaży automatów do gry nie można bowiem zasadnie przypisać przepisom prawnym, które zapewniają przez okres przejściowy (do czasu wygaśnięcia zezwoleń) utrzymanie dotychczasowego stanu w zakresie miejsc urządzania gry i liczby używanych automatów. Tym samym brak notyfikacji art. 138 ust. 1 u.g.h. nie daje podstaw do przyjęcia, że przepis ten nie znajdował zastosowania. W ocenie NSA powyższy przepis nie ma również wpływu na swobodę przepływu towarów i usług w UE. Podkreślenia bowiem wymaga, że art. 138 ust.1 u.g.h. niczego podmiotowi nie odbiera, nie zmusza do rezygnacji z użytkowanych automatów i w sposób samodzielny nie pogarsza jego sytuacji. Przepis ten, w powiązaniu z art. 129 ust. 1 u.g.h. stanowi jedynie, że w przyszłości, gdy zezwolenie wygaśnie, sytuacja ta będzie regulowana na nowych, odmiennych zasadach. Nie ma wątpliwości, że ta regulacja w okresie przejściowym nie wpływa na sprzedaż automatów, gdyż one do czasu wygaśnięcia zezwoleń mogą funkcjonować w dotychczasowej liczbie, w dawnych miejscach i na starych zasadach. W przyszłości (po wygaśnięciu zezwolenia) sytuację podmiotu regulować będzie art. 14 ust. 1 u.g.h. i zawarte w nim ograniczenie możliwości wprowadzenia gier na automatach do kasyn gier, który w sprawie niniejszej nie ma zastosowania. Natomiast przepisy przejściowe, w kształcie przyjętym w ustawie o grach hazardowych, nie regulują przyszłej sytuacji podmiotu i nie wpływają w sposób istotny na sprzedaż automatów, stanowią bowiem jedynie, jak długo będzie trwać sytuacja dotychczasowa (do czasu wygaśnięcia zezwolenia). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uzasadnienia Sądu I instancji oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarówno Sąd, jak i organ dokonały oceny, czy art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter techniczny i doszły do prawidłowego wniosku. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania zawarty w pkt. IV skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.