II OSK 624/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1346/14 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 1346/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt III orzekł o kosztach postępowania. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1, art. 157 § 1 i art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej określanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), stwierdził nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umarzającej postępowanie dotyczące remontu obiektu budowlanego szałasu pasterskiego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. Zdaniem organu wojewódzkiego, weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Przyczyną wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem było uznanie, że nie stwierdzono odstępstw od zgłoszenia z dnia 20 października 2008 r. złożonego w Starostwie przez D. B. Zgłoszenie to dotyczyło remontu szałasu pasterskiego położonego na działkach nr [...] w W. Natomiast z protokołu czynności kontrolnych organu powiatowego z dnia 20 września 2012 r. wynika, że przeprowadzono oględziny obiektu budowlanego na działce nr [...] w W. i tak określonego obiektu dotyczyła także weryfikowana decyzja. Rozbieżności w numeracji działek nie zostały w żaden sposób wyjaśnione w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. Ponadto, nie zgromadzono materiału pozwalającego na ustalenie stanu, w jakim znajdował się obiekt przed dokonaniem z inicjatywy D. B. robót budowlanych. Powyższe uniemożliwiało dokonanie oceny, czy przeprowadzone roboty mieściły się w zakresie wskazanym w ww. zgłoszeniu złożonym w Starostwie Powiatowym w Wieliczce, a tym samym nie pozwalało na wyciągnięcie wniosku, że zostały wykonane wyłącznie roboty wskazane w zgłoszeniu. D. B. wniosła od ww. decyzji odwołanie wyjaśniając, że rozbieżności w numeracji działek wynikają z ich podziału. Na skutek rozpatrzenia sprawy w wyniku wniesionego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na tryb nieważnościowy w jakim orzekał i wywiódł, że badana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem o umorzeniu postępowania zapadła z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Wskazał, że pismem z dnia 25 września 2008 r. D. B. dokonała zgłoszenia remontu "szałasu pasterskiego z szopą i stodołą" na działkach o nr [...] w W., dołączając opinię konserwatorską z dnia [...] października 2008 r. wraz ze zdjęciami stanu istniejącego. Z protokołu oględzin z dnia 20 września 2012 r. sporządzonego przez pracowników PINB w Zakopanem oraz z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że przedmiotowy obiekt ma podobny kształt, ale w wyniku przeprowadzonych prac powstał nowy obiekt budowlany. Obiekt przedstawiony na zdjęciach posiada komin, który dla prawidłowego działania musi być utwardzony, co powoduje brak możliwości swobodnego przenoszenia przedmiotowego obiektu oraz posiada całkowicie odmienny kształt dachu. Zostały także wymienione wszystkie deski, stanowiące obicie ścian zewnętrznych przedmiotowego obiektu budowlanego. Następnie organ II instancji wskazał na przepis art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i stwierdził, że organ powiatowy prowadząc postępowanie nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wyjaśnienie stanu sprawy, nie zauważył również istotnych różnic między dokonanym przez inwestora zgłoszeniem a ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli, nie dokonał także wystarczającej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W skardze złożonej od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie D. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 11, art. 35-36, art. 75-81, art. 104, art. 107, art. 136, art. 138 i art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca nie zgodziła się z oceną organu co do braków w materiale dowodowym w sprawie prowadzonej przez PINB w Zakopanem a zakończonej weryfikowaną decyzją. Podniosła, iż przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności w terenie i zgromadzili wyczerpująco materiał dowodowy. Za niezrozumiały uznała dość obszerny fragment uzasadnienia decyzji zaskarżonej, dotyczący "definicji legalnej odbudowy oraz jej różnicy od remontu". Wskazała na nieuzasadnione zastosowanie w sprawie art. 156 k.p.a. i przyjęcie rozszerzającej wykładni tego przepisu. Podniosła, że lakoniczne stwierdzenie organu o tym, że nie został zgromadzony materiał dowodowy oraz, że nie dokonano wystarczającej kwalifikacji robót, nie może stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji. Dodatkowo podniosła, że wątpliwości wzbudza fakt, czy podczas stwierdzenia nieważności decyzji organ odwoławczy może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, co Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uczynił stwierdzając jednoznacznie wystąpienie domniemanych różnic między zgłoszeniem a stanem faktycznym szałasu pasterskiego. Skarżąca sformułowała również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., z uwagi na pominięcie w postępowaniu zgłaszanych przez nią uwag i argumentów. W jej ocenie, dokonano błędnej interpretacji art. 3 i art. 30 Prawa budowlanego poprzez stwierdzenie, że w wyniku przeprowadzonych prac powstał całkiem nowy obiekt budowlany. Uzasadniając wyrok uchylający decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie została poprzedzona prawidłową analizą sprawy, w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych, którego celem jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych wad jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2). Istotne przy tym jest to, że w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty, nie ma też możliwości naprawy ewentualnych wad popełnionych przy wydawaniu weryfikowanego orzeczenia. Sąd I instancji uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na argumentację w niej przedstawioną, jest wadliwa. Opiera się bowiem na ustaleniach wykraczających poza wymagane i dozwolone w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a nie przedstawia tych, które w tym postępowaniu (z uwagi na jego charakter) były istotne. Organ II instancji zamiast skoncentrować się wyłącznie na prawidłowości badanej decyzji w kontekście przesłanek nieważnościowych (i ustalić w tym celu stan faktyczny oraz prawny z daty jej wydania), zajął się sprawą zakończoną tą decyzją, czyniąc za organ powiatowy (na nowo) ustalenia stanu faktycznego i wywodząc w konsekwencji, że w sprawie doszło do błędnej kwalifikacji robót, albowiem zamiast remontu postawiono całkowicie nowy obiekt budowlany. Działając w ten sposób organ naruszył zasady rządzące w postępowaniu administracyjnym, nadto - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd Wojewódzki zauważył ponadto, że organ II instancji wziął pod uwagę nie tylko te dowody, którymi dysponował organ wydając badaną decyzję, ale również te, które organ ten uzyskał już po wydaniu tego orzeczenia, a mianowicie zdjęcia obiektu budowlanego załączone przez inwestora wraz z opinią konserwatorską do zgłoszenia dotyczącego remontu tego obiektu, przekazane PINB w Zakopanem przez Starostwo Powiatowe w Zakopanem dopiero przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. Sąd wskazał dodatkowo, że badaną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. organ powiatowy umorzył postępowanie w sprawie remontu obiektu budowlanego szałasu pasterskiego na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości W. bowiem w oparciu o protokół z czynności kontrolnych z dnia 20 września 2012 r. i treść zgłoszenia inwestora z dnia 25 września 2008 r. uznał, że nie występują odstępstwa od przedłożonego zgłoszenia. Przy czym zdjęcia obrazujące stan obiektu sprzed przystąpienia do robót budowlanych uzyskał już po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania. Taki też stan faktyczny należało rozważyć w kontekście zastosowanego przez organ powiatowy art. 105 § 1 k.p.a. (dostrzegając, iż organ powiatowy zanim wydał decyzję, prowadził postępowanie wyjaśniające), a tego w sprawie na etapie drugiej instancji nie uczyniono. W ocenie Sądu, w decyzji wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ nie może ingerować w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Zamiast tego organ II instancji, na skutek wniesionego odwołania obowiązany był ponownie zbadać ważność decyzji organu powiatowego, biorąc przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jej wydania oraz argumenty podniesione we wniesionym środku zaskarżenia. Winien w efekcie rozważyć, czy w sprawie należy zarzucić naruszenie prawa, które wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od ww. przyczyny uwzględnienia skargi Sąd zwrócił uwagę, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jednocześnie dodał, że w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Zatem nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa winna bowiem obejmować także to, jakie skutki społeczno-gospodarcze taka decyzja wywołuje i czy skutki te są z punktu widzenia praworządności do zaakceptowania (tak też NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 18/12). Takim też rozumieniem wskazanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. kierował się organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie, dochodząc w efekcie do wniosku, iż badana decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał bowiem na to, iż decyzja ta zapadła bez poczynienia koniecznych ustaleń i zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego, w tym – w zakresie kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Wywodząc jak powyżej, nie wykazał jednak w żaden sposób, aby naruszenie prawa, które stwierdził, miało charakter rażący, a to z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją. Na poparcie swego wywodu Sąd przywołał pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2090/10. Takich rozważań, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zabrakło w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kierując wytyczne dla organu Sąd wskazał, że ponownie orzekając w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić poczynione uwagi, a więc w pierwszej kolejności raz jeszcze ocenić, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a następnie – czy ewentualne naruszenie prawa miało charakter rażący. Winien przy tym pamiętać, że organ nadzoru podejmując rozstrzygnięcie w trybie nieważnościowym winien tylko ocenić badaną decyzję pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. i nie może zachować się jak organ orzekający w postępowaniu zwykłym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył opisany wyżej wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a.") zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 k.p.a., poprzez błędne uznanie i przyjęcie, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na fakt, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniał prawidłowość tej decyzji w oparciu o materiał dowodowy, którym organ ten nie dysponował w chwili orzekania, tj. dokumentami załączonymi do zgłoszenia remontu - fotografiami uwidaczniającymi stan istniejący obiektu, w sytuacji gdy posiadał informację w tym zakresie, bowiem dysponował zgłoszeniem remontu obiektu z dnia 25 września 2008 r., z którego wynika, iż były do tego zgłoszenia załączone ww. fotografie, co skutkowało uwzględnieniem skargi w sytuacji, gdy skarga winna być oddalona. Wskazując na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej jako niesłuszny oceniono argument Sądu przedstawiony w zaskarżonym wyroku, wskazujący, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2014 r. wziął pod uwagę nie tylko te dowody, którymi dysponował organ wydając badaną decyzję, ale również te, które organ ten uzyskał już po wydaniu tego orzeczenia, a mianowicie zdjęcia obiektu budowlanego załączone przez inwestora wraz z opinią konserwatorską do zgłoszenia dotyczącego remontu tego obiektu, przekazane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopiero przy piśmie z dnia 16 sierpnia 2013 r. Z akt sprawy wynika, że D. B. dokonała zgłoszenia remontu szałasu pasterskiego z szopą i stodołą, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...] w W., dołączając opinię konserwatorską z dnia [...] października 2008 r. wraz ze zdjęciami stanu istniejącego. D. B. przy piśmie z dnia 14 marca 2013 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu powiatowego z dnia 22 lutego 2013 r. przekazała zgłoszenie remontu szałasu pasterskiego z dnia 25 września 2008 r. bez załączników wskazanych w ww. zgłoszeniu. Należy wskazać, że przy wydawaniu decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. umarzającej postępowanie administracyjne Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem posiadał wiedzę, że do zgłoszenia były załączone fotografie stanu istniejącego, bowiem w zgłoszeniu wśród załączników fotografie te były wymienione. Zatem przed wydaniem orzeczenia powinien uzupełnić w tym zakresie materiał dowodowy. W oparciu o protokół z oględzin z dnia 20 września 2012 r. sporządzony przez pracowników PINB w Zakopanem wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną przedmiotowego obiektu oraz w oparciu o treść zgłoszenia inwestora z dnia 25 września 2008 r. organ powiatowy stwierdził, że nie występują odstępstwa od przedłożonego zgłoszenia inwestora, nie biorąc pod uwagę wskazanych w zgłoszeniu załączników, które poprzez proste porównanie ich ze stanem faktycznym pozwoliłoby dokonać rzetelnej oceny wykonanych robót. Z tych względów organ powiatowy naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które stanowiły podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] lipca 2013 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie remontu obiektu budowlanego szałasu pasterskiego na działce nr [...] położonej w miejscowości W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy, czym naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z tych względów powołanie się przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na załączniki dołączone do zgłoszenia, które stanowiło podstawę do wydania przez organ powiatowy decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nie jest rozszerzeniem materiału dowodowego. Zgłoszenie z dnia 20 października 2008 r. wraz z załącznikami stanowi element stanu faktycznego, istniejącą w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem. Wobec tego, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd rozpoznając sprawę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 i art. 156 k.p.a. uznając, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oceniał prawidłowość decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w oparciu o materiał dowodowy, którym organ ten nie dysponował w chwili orzekania, tj. dokumentami załączonymi do zgłoszenia remontu - fotografiami uwidaczniającymi stan istniejący obiektu, w sytuacji gdy organ ten posiadał informację w tym zakresie, bowiem dysponował zgłoszeniem remontu obiektu z dnia 25 września 2008 r., z którego wynika, iż były do tego zgłoszenia załączone ww. fotografie, a orzekając tego materiału dowodowego nie uwzględnił. D. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku na nadzwyczajny charakter tego rodzaju postępowania, którego celem jest ustalenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., nie zaś prowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ponownego rozstrzygania sprawy co do istoty. Trafnie Sąd zauważył, że rolą organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest rozważanie poprawności ustaleń stanu faktycznego przy wydawaniu badanej decyzji ostatecznej, ale ocena czy organ czyniąc te ustalenia rażąco nie naruszył prawa. Przyczyną stwierdzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], umarzająca postępowanie dotyczące remontu szałasu pasterskiego obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., było uznanie, że decyzja ta została podjęta z rażącym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie budzi wątpliwości, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w przypadku ciężkiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności jeśli godzą one dotkliwie w uprawnienia stron. Oczywiście mogą wystąpić również takie sytuacje, w których nastąpi wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Istota zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie znaczenie ma dla stwierdzenia nieważności decyzji powołanie się przez organ orzekający w sprawie nieważności na dowód, który istniał w dacie wydawania orzeczenia objętego postępowaniem nieważnościowym, ale z którym nie zapoznał się organ umarzając postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę, dla oceny stwierdzenia rażącego naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) może mieć również znaczenie, czy jeden z dowodów z którym mógł zapoznać się organ przed podjęciem rozstrzygnięcia był w jego posiadaniu, czy też nie i dlaczego. Uzyskanie i zapoznanie się z takim dowodem dopiero po wydaniu decyzji nie stanowi okoliczności nieistotnej z punktu widzenia oceny rzetelności ustalonego stanu faktycznego w dniu wydania decyzji. Przy ocenie działań organu poprzedzających wydanie decyzji z punktu widzenia wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zasadne jest rozważenie całości działań organu w kontekście należytych ustaleń okoliczności faktycznych sprawy. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek, nawet znaczące uchybienia organu, tylko o takie, które nakazują przyjąć, że doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania. O ile rację ma Sąd I instancji wskazując, że oceny takiej należy dokonać przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego istniejącego na dzień wydawania decyzji, w tym przypadku decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., o tyle nie było błędem zwrócenie uwagi przez organy orzekające w trybie stwierdzenia nieważności, że organ powiatowy z dowodem w postaci zdjęć szałasu pasterskiego zapoznał się dopiero po umorzeniu postępowania. W tym kontekście wywód Sądu I instancji był niezasadny. Pomimo to, częściowo pozytywna w tym zakresie ocena zarzutu skargi kasacyjnej nie ma znaczenia dla jej skuteczności i uwzględnienia żądania uchylenia objętego skargą kasacyjną wyroku z następujących względów. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Zauważyć należy, że Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał wyraźnie na dwie, niezależne od siebie przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Prócz tej, która została opisana wyżej, Sąd zarzucił Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że organ ten nie wykazał, aby naruszenie prawa, które stwierdził, miało charakter rażący, a to z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze wywołane wadliwą decyzją. Takich rozważań, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zabrakło w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać, albowiem została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w zestawieniu ze wskazaną podstawą wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. świadczy o tym, że uchybienie to, w ocenie Sądu I instancji, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów prawa wobec wyżej wyartykułowanej przesłanki uwzględnienia przez Sąd I instancji skargi, a Sąd ten oparł zaskarżone orzeczenie również na uchybieniu przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.