I OSK 1213/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 1189/14 w sprawie ze skargi K. C. i T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1189/14, oddalił skargę K. C. i T. C. (dalej zamiennie skarżący) na sprecyzowaną w sentencji decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż działający z upoważnienia Starosty O. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], znak [...], uznał za świadczenie nienależnie pobrane wypłaconą rodzinie zastępczej K. i T. małż. C. pomoc pieniężną na pokrycie kosztów utrzymania dziecka A. G. w wysokości 1.721,40 zł za okres od [...] sierpnia 2011 r. do [...] października 2011 r. Decyzja ta w wyniku złożonego odwołania została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 830/13, oddalił skargę na tę decyzję ostateczną. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta O. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu tegoż nienależnie pobranego świadczenia, a następnie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. zobowiązał skarżących do zwrotu kwoty 1.721,40 zł. Na skutek odwołania wniesionego przez skarżących, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W jej uzasadnieniu wskazało, iż wydanie decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia powinno poprzedzić postępowanie wyjaśniające dotyczące aktualnej sytuacji materialnej, życiowej i rodzinnej zobowiązanych do zwrotu świadczeń oraz rozważenie możliwości stosowania ulg z art. 104 pkt 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.), dalej ustawa, czego zaniechał organ I instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji w dniu [...] czerwca 2014 r. przeprowadził rodzinny wywiad środowiskowy, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. zobowiązał K. i T. małż. C. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w kwocie 1.721,40 zł. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny i prawny, na podstawie którego doszedł do wniosku o braku podstaw do zastosowania ulg określonych w art. 104 ust. 4 ustawy. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli skarżący, którzy wskazali, iż w ich przypadku wskazanym byłoby odstąpienie bądź umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ genezą zaistniałej sytuacji było niedoinformowanie o konsekwencjach wyjazdu z dzieckiem za granicę. Podkreślili, że skutki pomocy społecznej zostaną zniweczone w sytuacji, gdy koszty utrzymania dziecka w rodzinie zostaną wyegzekwowane od matki oraz, że pomoc została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach podało, że decyzja uznająca za nienależnie pobrane świadczenie, świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej, ma walor decyzji ostatecznej i pozostaje w obrocie prawnym. Wobec powyższego zbędne było prowadzenie kolejnego postępowania mającego na celu ustalenie istnienia przesłanek nienależnie pobranego świadczenia. Pobranie takowego, stosownie do art. 98 ustawy, rodzi obowiązek jego zwrotu. Możliwość odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń udzielonych w ramach pomocy społecznej jest instytucją wyjątkową. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił, iż sytuacja rodziny C. nie jest szczególnym przypadkiem, w rozumieniu przepisu art. 104 ust. 4 ustawy, a żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenia nie stanowi dla zobowiązanych nadmiernego obciążenia ani nie niweczy skutków udzielonej pomocy. Z akt sprawy wynika, iż K. i T. małż. C. mieszkają wspólnie i prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe. Miesięczny dochód rodzinny wynosi 3350,00 zł., a składa się na niego wynagrodzenie za pracę oraz dochód uzyskiwany z działalności gospodarczej. Stałe miesięczne wydatki, według oświadczenia rodziny wynoszą ok. 1360,00 zł, a są nimi oprócz opłat mieszkaniowych, eksploatacyjnych oraz związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wydatki na leki. Małżonkowie poinformowali, iż regularnie się leczą i przyjmują leki, wydając na nie ok. 250,00 zł. Rodzina podlega ubezpieczeniu zdrowotnemu i ma dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej. Własnościowe mieszkanie, w którym mieszkają, jest wyposażone w odpowiedni sprzęt gospodarstwa domowego. Rodzina nie korzysta z pomocy społecznej ani wsparcia innych instytucji lub osób. Organ II instancji podkreślił, że przepis art. 104 ust. 4 ustawy należy interpretować w kontekście celów i zasad ogólnych pomocy społecznej, tj. m.in. zasady subsydiarności. Oznacza to, że może być ona świadczona po wykorzystaniu wszelkich własnych możliwości przez osobę z niej korzystającą. Wniosek taki wynika z art. 2 ust. 1 ustawy, według którego pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Kolegium wskazało, iż rodzina C. dysponuje stałym i regularnym dochodem w wysokości 3350,00 zł, co daje kwotę 1675,00 zł na osobę w rodzinie, pozwalającą na wywiązanie się ze zobowiązania bez konieczności korzystania ze wspomnianej wyjątkowej instytucji. Zatem też uznało, iż organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego wydając kwestionowaną decyzję. Skargę na powyższą decyzję ostateczną złożyli skarżący, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucili rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia ich słusznego interesu oraz jednostronną i niekorzystną interpretację stanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że winę za sytuację, w której się znaleźli, tzn. pobrali świadczenie uznane za nienależne, ponosi organ I instancji. Decyzja przyznająca skarżącym pomoc zawierała bowiem lakoniczne pouczenie w kwestii obowiązku powiadomienia organu o zmianach w sytuacji osobistej. Przytoczone pouczenie nie zawierało żadnej informacji na temat wyjazdów za granicę Polski. Organowi I instancji znane były akta z Sądu Rejonowego w B., które jasno wskazywały jaka jest sytuacja rodzinny - przed tym Sądem podkreślali fakt, że w celu zapewnienia dziecku kontaktu z matką będą wcześniej, czy później planować wyjazd za granicę. Skarżący przywołali w skardze treść art. 9 K.p.a., dowodząc że organ naruszył zapisy tego artykułu, traktując ich niedbale i przedmiotowo. Ponoszą konsekwencje błędu organu, bo sami działali w najlepszej wierze. Argumentowali, że przywołana zasada subsydiarności w tym wypadku jest szczególnie nietrafiona. Otóż - zdaniem skarżących - organy doszły do wniosku, że muszą zwrócić świadczenie ponieważ stać ich na to, gdyż wywiad środowiskowy wykazał, że mają mieszkanie wyposażone w podstawowe sprzęty, regularne dochody i nie korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej. Przywołali treść art. 104 ust. 4 ustawy i podnieśli, że przepis ten nie zawęża możliwości odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wyłącznie do sytuacji materialnej. W świetle podniesionej argumentacji oraz art. 7 K.p.a. odstąpienie od żądania zwrotu świadczenia – zdaniem skarżących – uznać należy za jak najbardziej uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznając skargę za niezasadną, wskazał, że poza sporem i rozważaniami pozostaje zagadnienie charakteru wypłaconej rodzinie zastępczej – skarżącym - pomocy pieniężnej na pokrycie kosztów utrzymania dziecka A. G. w wysokości 1721,40 zł za okres od [...] sierpnia 2011 r. do [...] października 2011 r. Decyzja organu I instancji zapadła w tej materii, w wyniku złożonego odwołania, została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 830/13, oddalił skargę na tę decyzję. Zatem w niniejszym postępowaniu organy, jak również Sąd nie mogły już badać przesłanek, które legły u podstaw kwalifikacji jej jako nienależnie pobranego świadczenia. W obecnym postępowaniu inny jest bowiem przedmiot sprawy. Dlatego też, zdaniem Sądu meriti, zarzuty skarżących dotyczące - ich zdaniem - niewłaściwego działania organów wynikającego z nienależytego poinformowania ich o prawach i obowiązkach, z kwestiami związanymi z przyznaniem świadczenia, rezygnacją z jego otrzymania, czy też winą urzędników organu I instancji za zaistniałą sytuację, nie mogą wpływać na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Przechodząc do meritum sprawy Sąd I instancji zważył, iż z uwagi na uznaniowość kontrolowanej decyzji, zakres badania jej legalności jest ograniczony Niemniej podzielił ustalenia faktyczne wynikające głównie z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i poparł argumenty zaprezentowanie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Z okoliczności dotyczących sytuacji materialnej skarżących wynika, że organy prawidłowo zażądały zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, uznając że nie zachodzi przesłanka z art. 104 ust. 4 ustawy uprawniająca do odstąpienia od zażądania zwrotu pobranego nienależnie świadczenia. Mając na uwadze powyższe, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: P.p.s.a., skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. C. i T. C., zaskarżając go w całości. Zarzucili mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8, art. 96 ust. 2, art. 98 oraz art. 104 ust. 4 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na przyjęciu, iż w sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do odstąpienia od żądania zwrotu świadczenia nienależenie pobranego, chociaż skarżący wykazali, iż tego rodzaju ostateczne rozstrzygnięcie stanowi dla nich nadmierne obciążenie i zniweczy skutki udzielanej pomocy, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 K.p.a. poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w P.p.s.a., chociaż dokonując kontroli legalności działania administracji publicznej winien stwierdzić, że zarówno podczas postępowania przed organem I jak i II instancji, doszło m.in. do naruszenia zasady praworządności, niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kierunku spełnienia przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy, naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. Wskazując na powyższe zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ewentualnie, w przypadku stwierdzenia zaistnienia sytuacji przewidzianej treścią art. 188 P.p.s.a., uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez jej uwzględnienie w całości oraz zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania przed Sądem II instancji, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano, podając powody które legły u podstaw uznania świadczenia za nienależne i dowodząc spełnienia przesłanek z art. 104 ust. 4 ustawy. W ocenie jej autora stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony, a przemawia za przyjęciem powyższej tezy. Postanowieniem z dnia 27 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę kasacyjną K. C., bowiem wcześniej nie wystąpiła o sporządzenie uzasadnienia i doręczenie wyroku wraz z uzasadnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Powołanie się w skardze kasacyjnej na obie w/w podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Pierwszorzędny zarzut w tej materii postawiony w skardze kasacyjnej sprowadza się do podważenia trafności przyjęcia przez Sąd meriti poprawności procedowania przez organ administracyjny wypowiadający się w sprawie, który w ocenie skarżącego kasacyjnie naruszył zasady: praworządności (art. 6 K.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), informowania stron (art. 9 K.p.a.), przekonywania (art. 11 K.p.a.) wreszcie szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.). Zarzuty te powiązano z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., a ten z kolei z art. 3 § 1 i art. 145 § 2 P.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika szereg istotnych obowiązków organów administracyjnych, m.in. te przytoczone powyżej. Ocena zachowania się organu stosownie do wskazanych reguł wymaga każdorazowego odniesienia do okoliczności indywidualnej sprawy administracyjnej, także pod kątem skutków ewentualnych zaniedbań. Analizując okoliczności tej sprawy, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, niepodobna zarzucić organowi uchybienia tym przepisom. Sprostał bowiem przytoczonym wymogom, gdyż wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i wydał orzeczenie zgodne z zasadą praworządności. Wbrew twierdzeniu skarżącego poczynione przez organ ustalenia są kompletne i pozwalały na wydanie stanowczego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej nie podaje się, jakie okoliczności należało jeszcze ustalić, jakie dowody przeprowadzić, wreszcie na czym polegało owo niewyjaśnienie sprawy. Stan zdrowia skarżących nie ma większego znaczenia, bo istotna jest sytuacja materialna, a wydatki z tego tytułu ustalono w oparciu o oświadczenie stron. Innych nawet w kasacji nie wykazano. Pomoc córce nie jest wydatkiem branym pod uwagę w tej sprawie, zaś wydatki na utrzymanie wnuczki uwzględniono. Ponadto organ sprawę dostatecznie rozważył, a uczynił to w sposób nieuchybiający zasadom procedury, właściwie stosując prawo materialne, zaś zajęte stanowisko poprawnie i przekonująco umotywował. Toteż nie miał Sąd I instancji podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. W szczególności trzeba dostrzec, iż ustalony stan faktyczny w sprawie znajduje odzwierciedlenie w zebranych dowodach, które zostały przedstawione i omówione w uzasadnieniu tejże decyzji. Godzi się podkreślić, że zarzut naruszenia zasad postępowania może odnieść skutek wówczas, gdy naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy, a nie jest objęte innym skutecznym zarzutem skierowanym przeciwko szczególnemu przepisowi postępowania. Rola ogólnych zasad postępowania jest bowiem nadrzędna i głównie ma na celu wskazanie sposobu realizacji pozostałych norm procesowych przez organ w toku postępowania. Toteż niepodobna zgodzić się z poglądem autora skargi kasacyjnej o istotnym uchybieniu przez organ orzekający w sprawie wyżej wskazanym przepisom K.p.a., które miałoby skutkować zasadnością zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 i art. 145 § 2 P.p.s.a. Przy czym wypada podkreślić, że art. 3 § 1 jest przepisem ogólnym, którego dyrektyw nie sposób naruszyć tak sformułowanym wytykiem, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jest tzw. przepisem wynikowym, czyli mającym zastosowanie wówczas, gdy sąd stwierdzi istnienie uregulowanych w nim przesłanek. Pozwala na uchylenie decyzji w razie innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, do czego nie doszło, jak to wyżej wykazano. Kolejny zaś przepis ma zastosowanie do aktów wydanych w innym postępowaniu niż toczącym się na podstawie przepisów K.p.a. lub przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie ma więc odniesienia do niniejszej sprawy. W konsekwencji czego ustalony stan faktyczny stanowił bazę dla oceny zarzutów prezentowych w obrębie podstawy uchybień prawu materialnemu. Nie mogły one odnieść zamierzonego skutku. Zgodnie z art. 98 ustawy świadczenia nienależnie pobrane podlegają zwrotowi od osoby lub rodziny korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, niezależnie od dochodu rodziny. Art. 104 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zatem w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu (art. 104 ust. 4). Z przepisów tych wynika, że zadaniem organu właściwego do wydania decyzji w sprawie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia jest ustalenie, czy w konkretnej sprawie nie występują przesłanki, które wyczerpujące hipotezę sytuacji szczególnej, o której mowa w art. 104 ust. 4 ustawy. Wówczas bowiem przepis ten nakłada na organ orzekający dodatkowe obowiązki dotyczące zakresu prowadzonego postępowania dowodowego, sprowadzające się do konieczności ustalenia, czy żądanie przez organ zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części nie stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmiernego obciążenia lub też czy takie działanie organu nie niweczyłoby skutków udzielanej pomocy. Jakkolwiek z samej treści przepisu art. 104 ust. 4 ustawy nie wynika, aby kryterium dochodowe określone w art. 8 ustawy stanowiło jakikolwiek punkt odniesienia, to jednak stwierdzić należy, że sytuacja materialna osoby zobowiązanej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia musi być wzięta pod uwagę przy rozpoznawaniu kwestii odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, umorzenia ich kwoty w całości lub w części, odroczenia terminu płatności albo rozłożenia na raty. Jest to wszak podstawowy czynnik decydujący o tym, czy obciążenie jest nadmierne. Sąd I instancji trafnie ocenił, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie przekonuje, by w niniejszym postępowaniu zachodziła taka sytuacja. Podobnie rzecz się ma z przesłanką zniweczenia skutków udzielonej pomocy, bo jej nie wykazano, a z twierdzeń skarżących wynikałaby konieczność jej uwzględnienia w każdym przypadku. Przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena sytuacji skarżących nie prowadzi do zastosowania tej instytucji mając na uwadze przyjęte w art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej kryteria. Niepodobna przy tym zapominać, że kontrolowane decyzje zapadają w trybie tzw. uznania administracyjnego, czyli w ramach swobody ograniczonej przepisami prawa, ale dającymi możliwość swobodnego wyboru środka i jego zastosowania. Rola sądu administracyjnego kontrolującego legalność takich decyzji, jak słusznie stwierdził Sąd meriti, jest stosunkowo ograniczona. Sprowadza się do oceny czy decyzje takie nie naruszają prawa głównie poprzez wykroczenie poza granice swobody organu. Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 2