II SA/Ol 1148/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2014r. sprawy ze skargi Cz.Cz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., Nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 4 czerwca 2014 r., działająca z upoważnienia Wójta R., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 1, art.2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014r. poz. 567), w zw. z art. 17, art. 23, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456, z późn. zm., odmówił przyznania C.C. świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna, wnioskowanego na matkę Z.O. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że zgodnie z art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013r. wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548). Wskazano, że decyzją Wójta, C.C. miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne, w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką Z.O. - na okres 1 maja 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. do ostatniego dnia ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Podano, że przesłanką odmowy przyznania wnioskowanego zasiłku dla opiekuna jest fakt, że decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r. poz. 1548) lecz w związku z upływem terminu, na który świadczenie zostało przyznane. Decyzją z dnia 17 września 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze O. po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymało w mocy w całości decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów, której przepisy określają, na jakich warunkach jest możliwe nabycie uprawnienia do otrzymania zasiłku dla opiekunów, a także zasady, zgodnie z którymi będą one ustalane i wypłacane. Podstawowy warunek określono w art. 1 i art. 2 ust. 1 tej ustawy. Wskazano w nich, że zasiłek dla opiekunów przysługuje osobom, które w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie uznanego za niekonstytucyjny art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz.1548 oraz z 2013 r., poz. 1557). Ten warunek w przedmiotowej sprawie nie został spełniony. Nie nastąpiło w sprawie wygaśnięcie z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. W tej sprawie przyznano bowiem stronie prawo do świadczenia na czas określony, tj. do dnia 30 czerwca 2013 r. Wraz z nadejściem tego terminu, strona straciła prawo do świadczenia, przy czym nie nastąpiło to z mocy prawa, lecz wynikało z treści samej decyzji. Konieczne zatem było – w ocenie organu odwoławczego – orzeczenie co do całości wniosku strony - o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna. Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było zatem prawidłowe. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła C.C.. Podniosła w skardze, że prawdą jest, że organ pierwszej instancji przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką Z. O. do dnia 30 czerwca 2013 r., tj. do dnia, do którego matka skarżącej miała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Wskazała, że w miesiącu czerwcu 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie niepełnosprawności dla matki, a więc nie ma żadnej przerwy w orzeczeniach o niepełnosprawności matki. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. zaliczył bowiem matkę, orzeczeniem z dnia 29 lipca 2013 r. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2014 r. W miesiącu lipcu 2014 r. skarżąca złożyła zaś kolejny wniosek i wydano w dniu 12 września 2014 r. orzeczenie o zaliczeniu matki do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, w ocenie skarżącej, są niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego oraz dokonują złej interpretacji przepisów. Naruszają prawa obywatelskie strony. Skarżąca otrzymywała zasiłek do dnia 30 czerwca 2013 r., matka dalej jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma ani jednego dnia przerwy jej niepełnosprawności. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności na kolejny okres został złożony dopiero w dniu 28 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, z późn. zm), powoływanej dalej jako: p.p.s.a., stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu właściwych środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów i czynności administracyjnych związanych z przedmiotem danej sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była decyzja, odmawiająca przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką skarżącej, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy czym organy uznały, że skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie, gdyż jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego nie wygasło z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013r., lecz z powodu upływu okresu na jaki zostało przyznane, w związku z wydaniem orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, tj. z dniem 30 czerwca 2013r. Wskazać jednak należy, że orzeczeniem z dnia 20 sierpnia 2013 r., Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D. orzekł o zaliczeniu Z.O. (matki skarżącej) do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 31 sierpnia 2014 r., wskazując, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 lipca 2013 r. W tym bowiem dniu (co wynika z orzeczenia), złożony został ponowny wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności). Jako symbol przyczyny niepełnosprawności podano symbol "[...]", tj. taki sam symbol, jak w orzeczeniu, z dnia 1 czerwca 2010 r., zaliczającym Z.O. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2013 r. Wskazać też należy, że orzeczeniem z dnia 12 września 2014 r., Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w D., zaliczył Z.O.do znacznego stopnia niepełnosprawności i stwierdził, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 lipca 2013 r. (tj. od dnia, od którego ustalono znaczny stopień niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia 20 sierpnia 2013 r.). Symbol przyczyny niepełnosprawności w orzeczeniu z dnia 12 września 2014 r. wskazano jako "[...]". Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, że pozostaje przerwa w istnieniu niepełnosprawności Z.O. w okresie od dnia 30 czerwca 2013 r. do dnia 29 lipca 2013 r., bowiem na mocy orzeczenia z dnia 1 czerwca 2013 r. Z.O. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2013 r., natomiast orzeczeniem z dnia 10 sierpnia 2013 r. zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 29 lipca 2013 r. Wskazać przy tym należy, że we wszystkich orzeczeniach (również w tym z dnia 12 września 2014 r.) wskazano ten sam symbol przyczyny niepełnosprawności, tj.: "[...]". Podnieść też należy, że wniosek o orzeczenie o stopniu niepełnosprawności złożony w dniu 29 lipca 2013 r. został złożony w terminie wynikającym z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. Nr 139, poz. 1328 z późn. zm.) - osoba niepełnosprawna posiadająca orzeczenie o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wydane na czas określony może wystąpić z wnioskiem, o którym mowa w § 6 ust. 1, o wydanie orzeczenia o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. Orzeczenia o niepełnosprawności definiują daną osobę jako niepełnosprawną. Osobami niepełnosprawnymi są osoby, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności (art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 z późn. zm.). Organami tymi są zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, które - działając na podstawie prawa - mogą wydawać orzeczenia tylko takiej treści, jaka została przewidziana w obowiązujących je przepisach. W tym wypadku są to art. 6b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej w związku z wydanym na podstawie upoważnienia z art. 6c ust. 9 rozporządzeniem Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności ma co do określenia stopnia niepełnosprawności moc wiążącą. Nie budzi wątpliwości, że orzeczenie zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności jest decyzją administracyjną więc orzeczeniem swym zespół orzekający w zakresie określenia niepełnosprawności jest związany (art. 110 k.p.a.). Stopień niepełnosprawności wyznaczany jest przez standardy w zakresie kwalifikowania do stopnia niepełnosprawności, natomiast symbole przyczyny niepełnosprawności zawarte w orzeczeniu o niepełnosprawności mają - zgodnie z określeniem § 32 ust. 3 rozporządzenia - odzwierciedlać rozpoznanie uszkodzenia lub choroby, która niezależnie od źródła jej powstania powoduje zaburzenia funkcji organizmu oraz ograniczenia w wykonywaniu czynności życiowych i aktywności społecznej osoby zainteresowanej. Biorąc powyższe pod uwagę, w stanie faktycznym sprawy należy bezspornie wyjaśnić i ustalić w organie ds. orzekania o niepełnosprawności, kwestię ustalonego stopnia niepełnosprawności, zawartą w orzeczeniu z dnia 20 sierpnia 2013 r. Biorąc bowiem pod uwagę zarówno symbol przyczyny niepełnosprawności, jak i późniejsze ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe, niejasne jest, że w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 29 lipca 2013 r., Z.O. nie była osobą niepełnosprawną, na co wskazywałoby orzeczenie z dnia 20 sierpnia 2013 r. Kwestia ta jest zaś możliwa do wyjaśnienia w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i służy prawidłowemu rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy. O ile zaś kwestia ta zostanie wyjaśniona w ten sposób, że istnieje ciągłość w orzeczeniu o znacznym stopnia niepełnosprawności Z.O. także pomiędzy 1. i 29. lipca 2013 r., należy wskazać, że rzeczywiście art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2013r. poz. 1548 oraz Dz.U. z 2013r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013r. Należy jednak jednocześnie mieć na względzie okoliczność, że uchwalenie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt K 27/13), uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy zmieniającej z 2012r., narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że zaskarżone przepisy nie zabezpieczyły w należyty sposób interesów osób, które w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną otrzymywały już świadczenie pielęgnacyjne. Naruszyły tym samym bezpieczeństwo prawne uprawnionych, a w sposób pośredni również bezpieczeństwo prawne osób niepełnosprawnych, przez odebranie wsparcia osobom opiekującym się nimi. Należy przy tym wskazać, że wprawdzie Trybunał orzekał w odniesieniu do osób, którym wygasło świadczenie z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013r., jednakże należy uwzględnić okoliczność, że także osoby które miały przyznane świadczenie pielęgnacyjne na czas określony - ze względu na czasowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - miały zapewnione prawo do kontynuacji tego świadczenia w przypadku ponownego ustalenia niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności, stanowiącego kontynuację poprzedniego orzeczenia, co wynikało z treści art. 24 ust. 3a u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012 r. W związku z tym, gdyby przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2012r. obowiązywały także w dacie utraty przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (czyli do dnia 30 czerwca 2013r.), to - w przypadku stwierdzenia przez właściwy organ ciągłości istnienia znacznego stopnia niepełnosprawności, o czym mowa wyżej - miałaby ona prawo do kontynuacji tego świadczenia. W związku z tym należy przyjąć, że w takim przypadku, skarżąca należy do kręgu osób, objętych ustawą o zasiłku dla opiekuna. Za taką interpretacją przemawia także fakt, że nie ulega wątpliwości, że ustawą o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów objęte są także osoby, które miały prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony z powodu czasowego orzeczenia o niepełnosprawności, ale termin określony w decyzji przyznającej świadczenie upływał po 1 lipca 2013r. Wynika to wyraźnie z treści art. 6 powołanej ustawy, regulującej zasady przyznawania zasiłku dla opiekuna w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności wydanego na czas określony. Ponadto, art. 2 ust. 1 powołanej ustawy nie ogranicza kręgu osób, którym przysługuje prawo do zasiłku tylko do osób, które miały przyznane prawo od świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. W związku z tym, nieuzasadnione byłoby takie różnicowanie osób uprawnionych tylko ze względu na datę utraty prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile zatem skarżąca spełniała warunki do kontynuacji świadczenia pielęgnacyjnego i świadczenie takie byłoby jej przyznane zgodnie z przepisami obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012r., to należy wówczas uznać że jest ona objęta przepisami ustawy o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W związku z tym, organ winien ponownie rozpatrzyć wniosek strony i w pierwszej kolejności dokonać wskazanych ustaleń w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w organie orzekającym o stopniu niepełnosprawności - w zakresie istnienia bądź nieistnienia ciągłości znacznego stopnia niepełnosprawności u Z.O., mając na względzie powyższe wskazania Sądu. Kolejne działania organu będą zaś zależeć od ustaleń w tym zakresie – zgodnie ze wskazaniami Sądu. W tym stanie rzeczy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.