IV SA/Po 747/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Centrum Integracji Społecznej w gminie P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie skreślenie z listy uczestników Centrum Integracji Społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Dyrektor Centrum Integracji Społecznej w [...] na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz na podstawie art. 13 ust. 4 a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (t. j. Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 225 ze zm.) po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie przedterminowego zakończenia realizacji programu zatrudnienia socjalnego M. R. orzekł o zaprzestaniu z dniem [...] czerwca 2014 r. realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, co następuje: W dniu[...].11.2013 r. M. R. (dalej: skarżący) złożył wniosek o skierowanie do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum Integracji Społecznej w gminie [...]; pracownik socjalny Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w swojej opinii zawarł informację, że skarżący wyraził chęć uczestnictwa w CIS, ze względu na brak zatrudnienia. Skarżący oświadczył, że jest zarejestrowany w PUP w [...] bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W tym samym dniu wypełnił kwestionariusz wywiadu doradcy zawodowego i kwestionariusz osobowy. Opinia doradcy zawodowego i instruktora zawodu wraz z określeniem kompetencji i przy uwzględnieniu preferencji skarżącego była pozytywna. W dniu [...].11.2013 r. Dyrektor Centrum Integracji Społecznej [...] zawarł ze skarżącym Indywidualny Program Zatrudnienia na okres próbny tj. od dnia [...].11.2013 r. do dnia [...].12.2013 r. W dniu [...].12.2013 r. skarżący przeszedł wstępne szkolenie w dziedzinie bezpieczeństwa i higieny pracy. W dniu [...].12.2013 r. Dyrektor Centrum Integracji Społecznej [...] zwrócił się z wnioskiem do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej [...] o skierowanie skarżącego do Centrum Integracji Społecznej [...] na okres od dnia [...].12.2013 r. do dnia [...].11.2014 r. W dniu [...].12.2013 r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję administracyjną [...] skierowaniu skarżącego do Centrum Integracji Społecznej [...] na okres od dnia [...].12.2013 r. do dnia [...].11.2014 r. (tj. 11 miesięcy); w tym samym dniu Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej wydał decyzję administracyjną w sprawie ustalenia prawa do ubezpieczenia zdrowotnego dla osoby objętej indywidualnym programem zatrudnienia socjalnego. Skarżący przez okres próby 1 m-ca z PUP w [...] otrzymywał 50 % wysokości zasiłku dla bezrobotnych, po okresie próby pobierał 100 % wartości zasiłku dla bezrobotnych w formie świadczenia reintegracyjnego. Pierwsze zdarzenie, w którym skarżący naruszył postanowienia Indywidualnego Programu Zatrudnienia i zapis Regulaminu CIS miało miejsce w dniu [...] maja 2014 r., gdzie po zakończeniu prac w ramach praktyki zawodowej w stosunku do instruktora warsztatów zaczął zachowywać się agresywnie i wulgarnie. Skarżący pomimo wyczuwalnego zapachu alkoholu z ust zaprzeczył, że jest pod jego wpływem i nie wyraził zgody na badanie alkotestem. W dniu 26 maja 2014 r. przeprowadzono z nim rozmowę, podczas której zobowiązał się do przestrzegania zasad określonych w Indywidualnym Programie Zatrudnienia i stosowania się do zapisów w regulaminie CIS. W dniu [...].06.2014 r. o godz. 920, po konsultacji z Dyrektorem CIS i instruktorem warsztatu, Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej zgłosił na Komisariacie Policji w [...], że zachowanie skarżącego wskazuje na spożycie alkoholu. Funkcjonariusze Policji w przeprowadzonym badaniu urządzeniem elektronicznym otrzymali wynik 0,91 mg/l, co odpowiada stężeniu alkoholu we krwi 1,91 promila. W związku z powyższym należało w trybie natychmiastowym dyscyplinarnie wykluczyć skarżącego z odbywania praktyk zawodowych, gdyż jego stan powodował zagrożenie życia i zdrowia dla niego i innych uczestników realizujących indywidualny program zatrudnienia socjalnego. Pan M. R. od dnia [...].05.2014 r. do [...].06.2014 r. wykazywał nasiloną złą wolę, w stosunku do instruktora i pozostałych uczestników był wulgarny, nieustępliwy, naruszał postanowienia indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, nie przestrzegał zapisów regulaminu Centrum Integracji Społecznej i w związku z powyższym należało podjąć decyzję o przedterminowym zakończeniu przezeń realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniósł M. R. Przyznał, że [...] czerwca 2014 r. spożył 3 piwa i oświadczył, że jest świadomy, iż źle zrobił. Na swe usprawiedliwienie wskazał na złą atmosferę w pracy i nieporozumienia z instruktorem. W nader lakonicznej odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Integracji Społecznej [...] zajął stanowisko, że skarżona decyzja została wydana prawidłowo i zgodnie z Indywidualnym Programem Zatrudnienia Socjalnego podpisanym przez skarżącego [...].11.2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Zasady kierowania do centrum integracji społecznej określone są w art. 12 i 13 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 43 poz. 225, które stanowią: Art. 12. 1. Osoba, o której mowa w art. 1, może na podstawie: 1) własnego wniosku lub wniosku przedstawiciela ustawowego, 2) wniosku zakładu lecznictwa odwykowego, powiatowego centrum pomocy rodzinie, ośrodka pomocy społecznej, organizacji pozarządowej lub klubu integracji społecznej, za zgodą tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego - zostać skierowana do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum, przez właściwy dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby ośrodek pomocy społecznej lub w przypadku osoby, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 5, przez powiatowy urząd pracy z powiadomieniem właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby ośrodka pomocy społecznej. 2. Wniosek, o którym mowa w ust. 1, podlega zaopiniowaniu przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby kierowanej do uczestnictwa w Centrum po uprzednim przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego (rodzinnego). 3. W przypadku osób uzależnionych, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3, warunkiem przyjęcia do Centrum jest zakończenie programu psychoterapii w zakładzie lecznictwa odwykowego lub programu terapeutycznego w zakładzie opieki zdrowotnej. 4. Kierownik Centrum przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, zwanego dalej "programem", w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Art. 13. 1. Program, o którym mowa w art. 12 ust. 4, opracowuje pracownik socjalny Centrum. 2. Program powinien określać w szczególności: 1) zakres i formy reintegracji zawodowej i społecznej; 2) rodzaje sprawności psychofizycznych niezbędnych do podjęcia pracy oraz metody ich ćwiczenia; 3) osoby odpowiedzialne za realizację programu. 3. Program na wniosek każdej ze stron może ulec zmianie. 4. Zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. 4a. W przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. 4b. Od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest właściwa interpretacja przesłanki zaprzestania realizacji programu w postaci uporczywości naruszania postanowień programu przez jego uczestnika. W ocenie Sądu nie zaistniały bowiem okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o zaprzestaniu realizacji programu. Zdarzenia z dnia [...] maja 2014 r. i dnia [...] czerwca 2014 r. niewątpliwie zakwalifikować należy jako naruszenia postanowień regulaminu, do którego przestrzegania skarżący zobowiązał się podpisując Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego (§ 28 Programu). § 4 pkt 11 Regulaminu Uczestnictwa w Centrum Integracji Społecznej [...] nakłada na uczestnika Centrum obowiązek poddania się badaniu alkomatem w sytuacji podejrzenia, że znajduje się on pod wpływem alkoholu (a poddania się takiemu badaniu skarżący odmówił [...].05.2014 r.), zaś zgodnie z § 6 pkt 3 c) za naruszenie porządku i dyscypliny uważa się stawianie się na zajęcia po spożyciu alkoholu albo spożywanie alkoholu w czasie i w miejscu zajęć ([...].06.2014 r. skarżący uczestniczył w zajęciach w stanie nietrzeźwości). Brak jest jednak podstaw, by stwierdzić, że jego zachowanie nosiło znamiona uporczywości. Uporczywy – zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (sjp.pwn.pl) to tyle co "trudny do usunięcia, utrzymujący się długo lub ciągle powtarzający się" Cecha uporczywości pojawia się także w prawie karnym materialnym jako jedno ze znamion czynów zabronionych. Pomocniczo więc można odwołać się do piśmiennictwa tej gałęzi prawa. I tak Grzegorz Łabuda w komentarzu do art. 218 kk w "Kodeksie karnym. Część szczególna. Komentarz" pod redakcją Jacka Giezka, LEX 2014 stwierdza m. in.: "Znamię uporczywości naruszania praw pracownika zakłada dwa elementy: złą wolę sprawcy i długotrwałość jego zachowania. Uporczywość przejawia się w natrętności, sekwencyjności czy powtarzalności zachowań - podobnie jak w przypadku przestępstwa niealimentacji z art. 209, uporczywe jest takie zachowanie, które polega na naruszeniu praw pracownika co najmniej trzy razy." Zachowaniu skarżącego nie można przypisać cechy uporczywości. Dwukrotne naruszenie postanowień regulaminu w dwudziestopięciodniowym odstępie do takiego wniosku nie upoważnia. Uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera wprawdzie stwierdzenie, że skarżący od [...].05.2014 r. do [...].06.2014 r. wykazywał nasiloną złą wolę, w stosunku do instruktora i pozostałych uczestników był wulgarny, nieustępliwy, naruszał postanowienia indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, nie przestrzegał zapisów regulaminu Centrum Integracji Społecznej, lecz materiał zawarty w aktach organu nie zawiera niczego, co takie stwierdzenie mogłoby uzasadniać. W szczególności nie ma żadnych informacji dotyczących zachowania skarżącego od [...].05.2014 r. do [...].06.2014 r. W takiej sytuacji ocenie – pod kątem legalności skarżonej decyzji – podlegać mogą jedynie dwa incydenty: [...] maja i [...] czerwca 2014 r. One zaś – same w sobie – nie są wystarczające dla przyjęcia, że naruszanie przez skarżącego postanowień programu było "trudne do usunięcia, utrzymujące się długo lub ciągle powtarzające się", czy też wskazywało na "złą wolę sprawcy i długotrwałość jego zachowania". Trzykrotność naruszenia jako dolna granica ilościowa przy ocenie uporczywości jest oczywiście jedynie interpretacyjną wskazówką, lecz w istocie trudno – także w potocznym rozumieniu tego słowa – uznać za uporczywe zachowanie, które manifestowało się jedynie dwukrotnie. Dokonując wykładni art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym należy też mieć na uwadze cele, jakim ma ona służyć. Ustawa ta stwarza szansę na powrót do społeczeństwa osobom, które z różnych powodów znalazły się na marginesie życia społecznego. Wychodzi również naprzeciw postulatom organizacji pozarządowych, które oczekują od państwa większego zaangażowania w aktywizację i edukację środowisk dotkniętych długotrwałym bezrobociem. Ustawa kładzie nacisk na edukację i aktywizację środowisk marginalizowanych zawodowo i społecznie, a także na wspieranie zatrudnienia dla tych grup. Nowa regulacja ma zastosowanie przede wszystkim do osób, które nie posiadają własnych dochodów, a w szczególności osób bezdomnych w procesie wychodzenia z bezdomności, osób uzależnionych od alkoholu w procesie leczenia, osób uzależnionych od narkotyków w procesie leczenia, osób chorych psychicznie, długotrwale bezrobotnych, byłych więźniów oraz uchodźców. Proces powrotu do społeczeństwa takich osób z natury rzeczy napotyka na przeszkody, także leżące po ich stronie i związane z ich cechami charakterologicznymi. Musi to być uwzględniane przez osoby odpowiedzialne za realizację programu. Nie może to oznaczać rzecz jasna pobłażliwości wobec niewłaściwych zachowań uczestników, czy stosowania wobec nich, ze względu na ich cechy charakteru, swoistej "taryfy ulgowej". Konieczne jest jednak uwzględnianie – na każdym etapie realizacji programu – celu, jakiemu ten program ma służyć, a więc podejmowanie wszelkich działań, dających szansę uczestnikowi na powrót do społeczeństwa. Zaprzestanie realizacji programu, jako ultima ratio, jest rozwiązaniem radykalnym, cel ten niweczącym. Jego zastosowanie musi więc być poprzedzone wszechstronnym rozważeniem stanu sprawy – w szczególności tego czy uporczywe naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiają jego dalszą realizację. W sprawie niniejszej Sąd podstaw do takiego wniosku nie znajduje. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazania zawarte przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 sentencji znajduje oparcie w treści art. 152 p.p.s.a.