II GSK 2106/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 1058/14 w sprawie ze skargi L. H. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od L. H. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Lublinie 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2015 r. o sygn. akt III SA/Lu 1058/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. H. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. P. z dnia .... września 2014 r., nr...., w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego niezgodnie z przepisami prawa, oddalił skargę. W sprawie poczyniono następujące ustalenia: W dniu 27 lutego 2014 r. funkcjonariusz Oddziału Celnego Drogowego w D. przeprowadził kontrolę dokumentów posiadanych przez G. P., kierującego ciągnikiem samochodowym marki D.o numerze rej. .... z naczepą ciężarową marki S..o numerze rej. .... (nr identyfikacyjny .....), użytkowanych przez przedsiębiorcę L. H., dalej "skarżący". Pojazdem przewożono towar w postaci 21.439 kg ryb mrożonych. Rodzaj przewożonego towaru oraz określona w dokumencie CMR temperatura transportu (-20°C), zdaniem organu, wskazywały na podleganie przewozu przepisom umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu, a tym samym przewożenia takich towarów w chłodniach ze wzmocnioną izolacją klasy C (FRC). Kierowca nie dysponował świadectwem wydanym zgodnie z w/w umową dla środka przewozowego klasy FRC. Natomiast okazał świadectwo ATP nr .... , określające klasę środka przewozowego na "IR", również na tabliczce ATP przymocowanej do naczepy określono klasę środka przewozowego "IR". Na okoliczność kontroli sporządzono protokół nr .... z dnia 27 lutego 2014 r. Organ wszczął postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, stosownie do lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej "utd"). W myśl tego przepisu kwotą 8.000 zł jest sankcjonowane wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Według wyjaśnień skarżącego we wrześniu 2013 r. zakupił nową naczepę chłodniczą, która jednakże przez zapomnienie sprzedawcy nie została wyposażona w odpowiedni certyfikat. Po uzyskaniu wiedzy, iż naczepa nie posiada wymaganego prawem certyfikatu, dokument ten został niezwłocznie wystawiony i załączony organowi (kopia świadectwa ATP nr .... dla klasy FRC dotyczącego naczepy o nr identyfikacyjnym .... , sporządzonego przez Instytut Maszyn Roboczych i Pojazdów Samochodowych Politechniki P.w dniu 20 marca 2014 r.). Wskazaną na wstępie decyzją Dyrektor Izby Celnej w B. P. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w L. nr ... z dnia ... lipca 2014 r., nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 8.000 zł, stosownie do Lp.3.3 załącznika nr 3 do utd. Umowa o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), jak podniósł organ, w stosunku do Polski weszła w życie dnia 15 maja 1984 r. Tekst umowy został opublikowany w załączniku do Dziennika Ustaw z dnia 26 października 1984 r. Nr 49 poz. 254. Od daty ogłoszenia nie były publikowane w Dzienniku Ustaw zmiany dotyczące treści tej umowy. Aktualna jest wersja umowy z dnia 2 stycznia 2011 r. Umowa ta jest umową międzynarodową, a zatem jej wykonywanie bez wymaganego świadectwa zgodności zgodnie z tą umową jest naruszeniem prawa sankcjonowanym w lp. pkt 3.3 załącznika nr 3 do utd. Załączona przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego kopia świadectwa ATP nr .... z dnia 20 marca 2014 r. w ocenie organu nie stanowi dowodu spełnienia przez środek transportu norm określonych umową ATP w dacie kontroli w dniu 27 lutego 2014 r. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który skargę tę oddalił, o czym była mowa na wstępie. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skarżącego, zdaniem którego nie zachodziły podstawy do nałożenia kary pieniężnej za brak wspomnianego świadectwa w sytuacji, gdy zmiany do umowy ATP nie były wprowadzane zgodnie z obowiązującym prawem do polskiego porządku prawnego. Według informacji MSZ, nie dokonywano urzędowego tłumaczenia zmian umowy na język polski. Wynikało to z faktu, że wszystkie przyjmowane poprawki do tekstu umowy, dokonywane w trybie art. 18 umowy ATP, nie wymagały przeprowadzenia procedury ratyfikacji lub zatwierdzenia. Porównując wersję Umowy ATP z dnia 23 września 2013 r., opublikowanej w oryginalnych językach na stronie internetowej UNECE, z wersją umowy opublikowanej w polskim Dzienniku Ustaw z 1984 r., jak ustalił Sąd pierwszej instancji, nie uległy zmianie kluczowe zagadnienia, które mogłyby mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W szczególności w wersji z 2013 r., w załączniku nr 1, zawierającym określenia i normy specjalnych środków transportu do przewozu szybko psujących się artykułów żywnościowych, Umowa ATP nadal wprowadza rozróżnienie między izotermicznym środkiem transportu, środkiem transportu – lodownią, środkiem transportu – chłodnią oraz ogrzewanym środkiem transportu. W ramach izotermicznych środków transportu nadal wyróżnia się zwykłe izotermiczne środki transportu (oznaczenie: IN) oraz izotermiczne środki transportu z izolacją wzmocnioną (oznaczenie: IR). Okazane w toku kontroli świadectwo ATP zawierało oznaczenie IR, co oznaczało że środek transportu spełnia normy dla izotermicznych środków transportu z izolacją wzmocnioną. Treść załącznika nr 1 do Umowy ATP, w niezmienionej w tym zakresie wersji, wskazuje, że środek transportu – chłodnia, wymaga spełnienia bardziej rygorystycznych norm. O ile w przypadku izotermicznych środków transportu, ich budowa ma zapewniać ograniczenie wymiany ciepła między wewnętrzną i zewnętrzną powierzchnią nadwozia w sposób zapewniający spełnienie określonych w załączniku norm minimalnych, o tyle środek transportu chłodnia musi umożliwiać w średniej temperaturze zewnętrznej +30°C, obniżenie temperatury wewnątrz próżnego nadwozia, a następnie utrzymanie jej w stopniu odpowiadającym określonym w załączniku normom, w zależności od klasy środka transportu. Pomimo pewnych zmian w załączniku nr 2 do Umowy ATP, określającym warunki dotyczące temperatur, które powinny być przestrzegane przy przewozie zamrożonych i głęboko zamrożonych artykułów żywnościowych, zachowane zostały kluczowe dla sprawy normy temperatur. W szczególności, w odniesieniu do zamrożonych i głęboko zamrożonych ryb, w wersji z 2013 r. nadal obowiązuje minimalny próg -18°C. Co więcej, w liście przewozowym CMR zaostrzono jeszcze te warunki wskazując na wymaganą temperaturę na poziomie -20°C. Dlatego przewożąc tego rodzaju towary przewoźnik powinien posiadać i okazać na wezwanie organu dokument potwierdzający spełnienie warunków dla środka transportu – chłodni. Certyfikat dowodzący spełnienia warunków dla izotermicznego środka transportu z izolacją wzmocnioną (IR) jest niewystarczający. Prawidłowo organy celne przyjęły, że ze względu na charakter przewożonego towaru i zapisy zawarte w liście przewozowym CMR taki certyfikat był niewłaściwy, co oznacza naruszenie warunków wykonywania międzynarodowych przewozów rzeczy określonych w umowie ATP. Oceny tej nie może zmienić okoliczność przedłożenia przez skarżącego w toku postępowania kopii świadectwa ATP dla tej samej naczepy, w którym znalazło się już określenie: "chłodnia ze wzmocnioną izolacją klasy C". Certyfikat został wystawiony dopiero w dniu 20 marca 2014 r., a więc blisko miesiąc po przeprowadzeniu kontroli. Skarżący wywiódł skargę kasacyjna od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach zaskarżenia wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 ppsa, zarzucając naruszenie: • art. 151 ppsa przez nieuwzględnienie skargi, zamiast zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; • art. 145 ust. 2 ppsa w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez: 1. błędną ocenę zebranego materiału dowodowego w sprawie oraz wadliwą jego ocenę przez: błędne uznanie, iż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia, błędne uznanie, iż regulacje kluczowe dla rozstrzygnięcia badanej sprawy nie uległy zmianom (w kontekście braku prawidłowej ratyfikacji umowy międzynarodowej ATP przez Rzeczpospolitą Polską), które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji; 2. błędne uznanie, iż zmiany samego wzoru świadectwa ATP w wyniku nowelizacji ATP jest w sprawie bez znaczenia poprzez pominięcie przy wydawaniu wyroku przez sąd pierwszej instancji treści znowelizowanej Umowy o międzynarodowych szybko psujących się artykułów żywnościowych (ATP) - ogłoszonej w Dz.U w dniu 14 maja 2015 r, poz. 667, a w związku z tym mylne uznanie, iż obecne brzmienie umowy nie różni się od wersji pierwotnej, a regulacje kluczowi- nie uległy zmianie, z czym nie sposób się zgodzić, gdyż po dokładnej analizie obu wersji aktu stwierdzić należy, iż doszło do zmian m.in. procedury kontrolnej, która poprzedza czynność wydania świadectwa ATP odpowiedniej klasy - w tym przypadku FRC, oraz do istotnych zmian wzoru świadectwa; • naruszenie art. 92a ust. 1 i 2 utd w związku z treścią załącznika nr 3 do tej ustawy do lp. 3.3, tj. wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu, poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji jego zastosowanie oraz uznanie, iż w niniejszej sprawie skarżący winien i mógł posiadać, zgodnie z obowiązującym na terenie RP porządkiem prawnym, świadectwo ATP w zakresie FRC w kontekście, iż w dniu przeprowadzonej kontroli nie obowiązywała w Polsce aktualna treść, kilkukrotnie na arenie międzynarodowej nowelizowanej, wspomnianej umowy; • naruszenie art. 87 ust. 1 oraz art. 88 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (umowy międzynarodowe ratyfikowane za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie są ogłoszone w trybie wymaganym dla ustaw). • art. 18 ust. 1 ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych (Dz.U. z 2000 r. Nr 39, poz. 443) poprzez uznanie, iż nie wprowadzona w sposób prawidłowy umowa międzynarodowa może stanowić podstawę do nałożenia sankcji administracyjnej w niniejszej sprawie oraz stanowić podstawę prawną do jej wydania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Innymi słowy Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy w jej całokształcie, a więc niejako od początku, lecz ocenia legalność zaskarżonego wyroku przez pryzmat zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Wyjątkiem od tej zasady jest powinność wzięcia pod uwagę z urzędu nieważności postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, przynajmniej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej okoliczności faktyczne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zostały wyjaśnione, co więcej są bezsporne. Skarżący, czego skarga kasacyjna nie kwestionuje, przewoził zamrożony towar w postaci ryb, dla którego temperatura określona w dokumencie CMR wynosiła minus 20°C, legitymując się świadectwem ATP, określającym klasę środka przewozowego na "IR". Natomiast zdaniem organu i Sądu pierwszej instancji w dacie kontroli skarżący winien był legitymować się dowodem na okoliczność przewożenia ryb w chłodni ze wzmocnioną izolacją w klasie C, a więc legitymować się świadectwem FRC. Takie świadectwo skarżący przedłożył dopiero w trakcie wszczętego postępowania administracyjnego. Natomiast istotą zarzutów skargi kasacyjnej, która upatruje naruszenie przepisów prawa materialnego, jest nietrafność stanowiska organu, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, że w realiach sprawy na skarżącym spoczywał obowiązek okazania świadectwa FRC na okoliczność spełnienia przez chłodnię przewożącą wspomniany towar wymogu wzmocnionej izolacyjności w klasie C. Skarga kasacyjna zmierza bowiem do wykazania, iż w dacie kontroli brak było powszechnie obowiązującego przepisu prawa, nakładającego na skarżącego wspomniany obowiązek. Został on, jak wywodzi skarga kasacyjna, wprowadzony w następstwie zmian w umowie ATP, które w dacie kontroli nie były w obowiązującym trybie ratyfikowane przez Polskę. Z powyższym stanowiskiem trudno się zgodzić. W porównaniu do pierwotnego tekstu umowy ATP (opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 26 października 1984 r. Nr 49 poz. 254), jak to zresztą trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, późniejsza wersja tej umowy z dnia 23 września 2013 r. (opublikowana w oryginalnych językach na stronie internetowej UNECE), nie różni się w istotnych dla wyniku sprawy kwestiach, a w szczególności w zakresie wymogu transportowania zamrożonego towaru w temperaturze minus 20 stopni w chłodni spełniającej wymóg wzmocnionej izolacyjności w klasie C, co stwierdza świadectwo FRC. Również obecna redakcja umowy ATP, opublikowana w Dzienniku Ustaw z 2015 r. pod pozycją 667, zawiera analogiczną regulację. Co wymaga podkreślenia w świetle pierwotnego tekstu umowy ATP (opublikowanego w Dzienniku Ustaw z dnia 26 października 1984 r. Nr 49 poz. 254) w załączniku nr 1 przez środek transportu (chłodnię) w klasie C rozumie się środek transportu (chłodnię) wyposażony w takie urządzenie chłodnicze, przy którym t1 może mieścić się między +12°C i -20°C włącznie, co stosownie do załącznika nr 1 dodatek 4 rozumie się przez to środek transportu chłodnia ze wzmocnioną izolacją klasy C (RFC). Powyższe wymogi nie zmieniły się i nadal obowiązują, również na gruncie obecnej redakcji umowy ATP, opublikowanej w Dzienniku Ustaw z 2015 r. pod pozycją 667. Toteż, nie można podzielić stanowiska skargi kasacyjnej jakoby w dacie kontroli nie obowiązywał wymóg w zakresie przewożenia głęboko zamrożonego towaru o temperaturze minus 20 stopni naczepą (chłodnią) o wzmocnionej izolacyjności w klasie C (RFC). Z omawianych względów bezprzedmiotowe są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia w sprawie art. 87 ust. 1 oraz art. 88 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 1 ustawy o umowach międzynarodowych. Reasumując, jak to trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu zajęte w zaskarżonej decyzji, legitymując się świadectwem ATP nr ..., określającym klasę środka przewozowego na "IR", skarżący wykazał jedynie spełnienie przez naczepę (chłodnię) wzmocnionej izolacyjności termiczności, co jednakże na gruncie umowy ATP nie oznacza adekwatności tego środka przewozu dla głęboko zamrożonego towaru w temperaturze minus 20 stopni. W świetle bowiem obowiązujących w dacie kontroli przepisów umowy ATP powyższy wymóg spełnia naczepa (chłodnia) ze wzmocnioną izolacją klasy C (FRC). Takim zaś świadectwem skarżący nie dysponował. Z powyższych względów, wobec wykonywania przez skarżącego międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami umowy ATP, trafnie nałożono na niego karę pieniężną w kwocie 8.000 zł, stosownie do lp. 3.3 załącznika nr 3 do utd. Tym samym nie podlega uwzględnieniu zarzut skarżącego jakoby w sprawie zaistniały podstawy dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa). O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.