II SAB/Łd 152/14

Dnia 10 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi B. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do rozpoznania odwołania H. i S. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącej B. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS B.K. zaskarżyła do sądu administracyjnego przewlekłe prowadzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. postępowania odwoławczego dotyczącego nakazu rozbiórki dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 11. W sprawie miał miejsce następujący stan faktyczny: Decyzją z [...] nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał H.K. oraz S.K. rozbiórkę samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 11. Pismem z dnia 7 października 2013r. H.K. oraz S.K. wnieśli odwołanie od ww. decyzji organu I instancji, w którym zawarli wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym Ł.-Ś. w Ł. w sprawie zniesienia współwłasności nieruchomości przy ulicy A 11 w Ł. pomiędzy jej współwłaścicielami H. i S.K. a B.K. Decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...],[...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi B.K. na ww. decyzję organu wojewódzkiego, wyrokiem z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1331/13 (prawomocnym od dnia 23 maja 2014r.), uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien rozważyć, czy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe toczące się pomiędzy skarżącą a uczestnikami postępowania ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zwłaszcza w postępowaniu zmierzającym do legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy winien wydać postanowienie rozstrzygające wniosek H. i S. K. o zawieszenie postępowania, a w przypadku ewentualnej odmowy zawieszenia postępowania przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania z wszechstronnym rozważeniem jego zarzutów. Pismem z dnia 2 lipca 2014r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zwrócił się do H. i S. K. o udzielenie w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego pisma, pisemnej informacji, dotyczącej wskazania sygnatury postępowania sądowego oraz czy ewentualnie w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 11 przedmiotowe postępowanie zostało zakończone i w jaki sposób. Kolejnym pismem z dnia 4 lipca 2014r. poinformowano strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia złożonego odwołania do dnia 6 sierpnia 2014r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Następnie organ II instancji zwrócił się do Sądu Rejonowego Ł.-Ś. w Ł. o udzielenie pisemnej informacji, czy zawisło przed sądem postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości w Ł. przy ul. A nr 11, pomiędzy H. i S.K. a B. K., czy ewentualnie zostało zakończone i w jaki sposób, bądź na jakim jest etapie. Wobec braku odpowiedzi po raz kolejny poinformowano strony postępowania o przedłużeniu terminu rozpatrzenia złożonego odwołania oraz ponownie wystąpiono do Sądu Rejonowego Ł. –Ś. w Ł. Pismem z dnia 11 sierpnia 2014r. B. K. złożyła w trybie art. 37 § 2 K.p.a. zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na niezałatwienie przez organ II instancji w terminie sprawy z odwołania od decyzji organu I instancji nr [...]. W dniu 19 sierpnia 2014r. wpłynęła do organu odwoławczego odpowiedź z Sądu Rejonowego, z której wynikało, że postępowanie o zniesienie współwłasności nie zostało jeszcze zakończone, a obecnie prowadzone są czynności dowodowe. Postanowieniem z dnia [...], nr [...],[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiesił na wniosek z dnia 7 października 2013r. H. i S. K., postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie dobudowanego pomieszczenia gospodarczego do budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego), zlokalizowanego po wschodniej stronie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 11, do czasu ostatecznego zakończenia toczącego się przed Sądem Rejonowym dla Ł.-Ś. w Ł. II Wydział Cywilny, sygn. [...], postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A nr 11. Przy piśmie z dnia 3 września 2014r., organ przekazał do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego, zażalenie z dnia 26 sierpnia 2014r. B.K. na postanowienie z dnia [...]., nr [...], wraz z aktami sprawy. Do wniesienia skargi do sądu nie wpłynęło rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia. Ponadto pismem z dnia 28 sierpnia 2014r. organ stopnia wojewódzkiego przesłał do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego wyjaśnienia dotyczące zażalenia z dnia 11 sierpnia 2014r. B.K. na niezałatwienie w terminie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. sprawy dotyczącej odwołania od decyzji [...]z dnia [...] wraz z kserokopiami potwierdzonych za zgodność dokumentów. W dniu 22 września 2014r. wpłynęło do organu postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...]- wydane po rozpoznaniu zażalenia B.K.na niezałatwienie w terminie przez organ stopnia wojewódzkiego odwołania od decyzji z dnia [...], nr [...]- odmawiające wyznaczenia [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu skargi B.K. podniosła, że prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. przekroczyło terminy wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto skarżąca wskazała, że organ odwoławczy w sposób nieuprawniony zawiesił postępowanie w sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem powyższy przepis nakazuje organowi zawieszenie postępowania z urzędu, a nie jak w niniejszej sprawie na wniosek strony. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni decyzji kończącej sprawę oraz o wymierzanie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podniósł, że skoro w chwili obecnej inwestorzy przedmiotowej samowoli, tj. H. i S. małż. K. nie dysponują samodzielnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a istniejący konflikt rodzinny pomiędzy małżonkami K. a B. K. skutecznie uniemożliwia legalizację popełnionej samowoli budowlanej, której legalizacja nie stoi w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania terenu, to wynik niniejszego postępowania administracyjnego jest uzależniony od rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy dla Ł.-Ś. w Ł. sprawy o zniesienie współwłasności przedmiotowej nieruchomości. Wówczas inwestorzy samowoli, jako posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, będą mieli możliwość zalegalizowania tejże samowoli. Z tego wniosek, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było uzasadnione. Organ dodał także, że zawieszenie postępowania jest to taki stan postępowania, w którym trwa nadal stan zawisłości sprawy, w którym nadal istnieją powstałe w nim stosunki prawnoprocesowe, ale tok postępowania ulega wstrzymaniu, sprawa spoczywa bez biegu i w zasadzie żadne czynności procesowe nie są podejmowane. W okresie zawieszenia postępowania żadne terminy w zasadzie nie biegną, a po ustaniu przyczyn zawieszone postępowanie zostaje podjęte na nowo. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014r. złożono do akt sądowych kopię postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 [...], nr [...], na mocy którego uchylono w całości postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]., nr [...], o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Ponadto pełnomocnik skarżącej oświadczył, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania odwoławczego, a nie bezczynności organu II instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Zanim jednak sąd rozpozna skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie K.p.a.). Podkreślić w tym miejscu należy, iż wystarczy sam fakt złożenia takiego zażalenia, nie jest natomiast istotne, czy zażalenie to zostało w ogóle przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. Jak wynika z akt administracyjnych postanowieniem z dnia [...], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie skarżącej, złożone w trybie art. 37 K.p.a., za niezasadne. Na tej podstawie stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącą spełniony. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać trzeba, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, przy czym do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. W judykaturze podkreśla się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ że nie pozostaje w bezczynności, to jednak nie załatwia sprawy w terminie, bowiem podejmowane przez ten organ czynności procesowe mają jedynie charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w ustawowym terminie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Nienależyta staranność będzie się miała miejsce zarówno w sytuacji, gdy organ podejmuje czynności procesowe w zbyt dużym odstępie czasu, albo podejmowane czynności pozbawione są dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, jak również podjęte przez organ rozstrzygnięcia okazały się wadliwe, co zostało stwierdzone orzeczeniem organu wyższego stopnia albo sądu administracyjnego. Oceniając tok podejmowanych przez organ II instancji czynności w ramach postępowania odwoławczego sąd uznał zasadność skargi, stwierdzając, że organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Przypomnieć należy, że postępowanie przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Ł. zostało zainicjowane odwołaniem H. i S. małż. K. z dnia 7 października 2013r. To oznacza, że organ II instancji powinien był rozpoznać sprawę najpóźniej do 7 listopada 2013r. Tymczasem decyzja nie dość, że została wydana po tym terminie (27 listopada 2013r.), to na dodatek okazała się ona wadliwa, czego skutkiem było jej wyeliminowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 marca 2014r. Po zwrocie organowi odwoławczemu akt sprawy wraz z prawomocnym odpisem ww. wyroku organ ten nadal prowadził postępowanie w sposób nieudolny, odsuwając w czasie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Najpierw próbowano z powolnym skutkiem uzyskanie informacji o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym o toczącym się postępowaniu w sprawie o zniesienie współwłasności nieruchomości, na której zrealizowano samowolę budowlaną, by następnie w dniu 21 sierpnia 2014r. zawiesić postępowanie odwoławcze w przedmiotowej sprawie, powołując się na przesłankę określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którą organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie organu dopiero po rozstrzygnięciu przez sąd powszechny sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości przy ulicy A nr 11 w Ł., inwestorzy - sprawcy samowoli - uzyskają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, więc będą mieli możliwość zalegalizowania tejże samowoli. W tym miejscu podkreślić należy, że instytucja zawieszenia postępowania uzależnia jego bieg od wystąpienia przeszkody uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy. W zależności od charakteru przeszkody organ obligatoryjnie zawiesza postępowanie – jeżeli wystąpią okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 K.p.a. – albo może je zawiesić fakultatywnie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu (art. 98 § 1 K.p.a.). Jednakże, aby organ mógł skutecznie powoływać się na okoliczności wyłączające odpowiedzialność za niezałatwienie sprawy w terminie, o których mowa w powołanym art. 35 § 5 K.p.a., postanowienie o zawieszeniu postępowania musi być ostateczne. Tymczasem orzeczenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o zawieszeniu postępowania zostało uchylone w całości rozstrzygnięciem organu wyższego stopnia z dnia [...], który uznał, że toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o zniesienie współwłasności nieruchomości nie ma wpływu na wynik postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Z tego wniosek, że okres braku aktywności organu, wynikający z faktu zawieszenia postępowania odwoławczego, był nieusprawiedliwiony w świetle okoliczności faktycznych sprawy, a zatem nie ma w sprawie zastosowania art. 35 ust. 5 K.p.a. wykluczający możliwość postawienia organowi II instancji zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niewątpliwie organ naruszył obowiązek załatwienia sprawy w ustawowym terminie, określonym w art. 35 ust. 3 K.p.a. Na dzień orzekania przez sąd zwłoka organu II instancji w rozpatrzeniu odwołania wyniosła ponad rok. Niemniej jednak sąd uznał, że w okolicznościach sprawy, przekroczenie przez organ terminu do jej załatwienia i przewlekle prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego. Zakres podjętych przez organ działań wynikał m.in. z uzasadnienia wskazanego wcześniej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2014r., sygn. akt II SA/Łd 1331/13, w którym sąd stwierdził, że organ odwoławczy winien był rozważyć, czy ewentualne postępowanie rozgraniczeniowe toczące się pomiędzy skarżącą a uczestnikami postępowania ma charakter zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zwłaszcza w postępowaniu zmierzającym do legalizacji niewątpliwej samowoli budowlanej. Organ odwoławczy winien był również wydać postanowienie rozstrzygające wniosek H. i S. K. o zawieszenie postępowania. Sąd jednak wyraźnie podkreślił, że w przypadku odmowy zawieszenia postępowania należy przystąpić do merytorycznego rozpoznania odwołania z wszechstronnym rozważeniem jego zarzutów. Co prawda organ uwzględnił w powyższym zakresie wskazania ww. wyroku – tj. uznał zawieszenie postępowania za konieczne i wydał w tym przedmiocie postanowienie – to jednak nie dość, że zajęło mu to zbyt dużo czasu, to na dodatek podjęte rozstrzygnięcie w tej kwestii okazało się nietrafne, co znalazło odzwierciedlenie w orzeczeniu organu wyższego stopnia. W związku z tym, że przewlekłość postępowania odwoławczego nie była rażąca odstąpiono od wymierzenia organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. IB