I OSK 2277/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1481/14 w sprawie ze skargi T.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Ostateczną decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. nr [...] Burmistrz Sędziszowa Młp. uznał T.L. za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Wnioskiem z 17 czerwca 2014 r. organ ten zwrócił się do Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi, w oparciu o art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm., dalej: "u.p.a."). Zawiadomieniem z 26 czerwca 2014 r. Starosta poinformował T.L. o wszczęciu postępowania, a następnie decyzją z dnia 11 lipca 2014 r. [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 5 u.p.a. zatrzymał mu prawo jazdy kategorii [...], wydane w dniu 13 września 2002 r. przez Starostę Ropczycko-Sędziszowskiego na druku [...]. Wskazując na opisaną na wstępie decyzję o uznaniu go za dłużnika alimentacyjnego Starosta podał, że jako pozostająca w obiegu prawnym decyzja ta wiąże organy i wobec wniosku Burmistrza obligowała do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. We wniesionym odwołaniu T.L. podniósł, że w sprawie zatrzymania mu prawa jazdy orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 8 września 2010 r. II SA/Rz 281/10 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 stycznia 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego, wydane w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie nie uwzględniło tego odwołania i decyzją z dnia 3 września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 5 ust. 5 u.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie zaistniały przesłanki, które z mocy art. 5 ust. 5 u.p.a. obligowały Starostę Ropczycko-Sędziszowskiego do wydania decyzji o zatrzymaniu odwołującemu prawa jazdy. Ostateczną decyzją z dnia 12 czerwca 2012 r. T.L. został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a zatem po sformułowaniu przez Burmistrza wniosku o zatrzymanie prawa jazdy w myśl art. 5 ust. 3b u.p.a., organ I instancji był zobowiązany do wydania kwestionowanej decyzji. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu podano, że w powołanym przez odwołującego wyroku II SA/Rz 281/10 WSA w Rzeszowie uznał, iż zastosowanie przepisu art. 5 ust. 5 u.p.a. narusza – z uwagi na jego wtórną niekonstytucyjność – prawo materialne i dlatego odstąpił od jego zastosowania. Wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. P 46/07 Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, a zatem przepis analogiczny do art. 5 u.p.a., za niezgodny z Konstytucją RP. Jednakże w ocenie Kolegium powyższy argument stracił aktualność z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., w którym Trybunał stwierdził, że art. 5 ust. 3b u.p.a. w zakresie, w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego jest zgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Tym samym decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T.L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Podał, że jest zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy od lutego 2003 r., jest osobą niepełnosprawną i leczy się z powodu przewlekłych schorzeń. Utrzymuje się z przysługującej mu renty, z której następuje potrącanie świadczeń alimentacyjnych w wysokości 393,78 zł. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę w niniejszej sprawie, a zatem orzekające w sprawie organy nie dokonały oceny realnych możliwości wywiązywania się przez skarżącego z uiszczania alimentów. Mając na uwadze powyższe oraz stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku WSA w Rzeszowie, Kolegium winno wydać decyzję w przedmiocie zwrotu zatrzymanego prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło o jej "oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. akt II SA/Rz 1481/14 oddalił skargę. Jak zauważył Sąd, sprawowana przez niego, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja opisanych wyżej wad i uchybień nie zawiera. Jej przedmiotem jest zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu w oparciu o art. 5 ust. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Instytucja zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu w sytuacji dopuszczenia się przez niego tzw. uporczywej niealimentacji (art. 209 § 1 Kodeksu karnego) została wprowadzona ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), przewidziana jest też w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów – jako instrument mający w założeniu ustawodawcy przyczynić się do realizacji jednego z celów ustawy, tj. zwiększenia ściągalności alimentów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2014 r., K 23/10). Z art. 5 ust. 3b) u.p.a. wynika, że warunkiem zatrzymania prawa jazdy jest uprzednie wydanie decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzję taką wydaje się w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 5 ust. 3 u.p.a., a mianowicie gdy dłużnik alimentacyjny uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu alimentacyjnego, odmawia złożenia oświadczenia majątkowego lub zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny albo poszukujący pracy, lub też bez uzasadnionej przyczyny, w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, odmówił przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac społecznie użytecznych, prac interwencyjnych, robót publicznych, prac na zasadach robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym dorosłych, organ obowiązany jest wszcząć postępowanie dotyczące uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Z art. 5 ust. 3b u.p.a. wynika jednoznacznie, że dopiero wówczas, gdy decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych stanie się ostateczna, organ właściwy dłużnika kieruje do starosty wniosek o zatrzymanie mu prawa jazdy, dołączając do niego odpis rzeczonej decyzji, a nadto składa wniosek o ściganie za przestępstwo określone w art. 209 § 1 Kodeksu karnego. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że decyzją z dnia 14 czerwca 2012 r. Burmistrz Sędziszowa Małopolskiego uznał T.L. za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Decyzja ta stała się ostateczna 4 lipca 2012 r., a następnie Burmistrz złożył wniosek do Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego (20 czerwca 2014 r.) o zatrzymanie prawa jazdy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji z art. 5 ust. 5 u.p.a. W przepisie tym przewidziano obligatoryjne zatrzymanie prawa jazdy po otrzymaniu wniosku sporządzonego po wydaniu ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Sąd zaznaczył też z odwołaniem do dotychczasowego orzecznictwa, że w takim przypadku organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy nie ma możliwości wydania innej decyzji, aniżeli decyzji zatrzymującej prawo jazdy. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązującej normy, która w przypadku spełnienia wymienionych w niej – opisanych wyżej – przesłanek nie pozostawia organowi żadnego zakresu uznania administracyjnego, lecz obliguje go do wydania rozstrzygnięcia o zatrzymaniu prawa jazdy. WSA w Rzeszowie nadmienił, że związany charakter decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 5 u.p.a. uniemożliwia organowi zarówno badanie zasadności uznania skarżącego za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, jak i jego stanu majątkowego, zdrowotnego czy też częstotliwości spełniania świadczeń alimentacyjnych, na co zwrócił uwagę WSA w Łodzi w wyroku z dnia 9 maja 2014 r., III SA/Łd 185/14, Lex nr 1468217. W rozpoznawanej sprawie nie mogły zatem wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonej decyzji argumenty dotyczące niepełnosprawności i stanu zdrowia skarżącego. W odniesieniu do argumentacji skargi Sąd stwierdził ponadto, że nie jest związany, podobnie jak organy orzekające w niniejszej sprawie, wyrokiem wydanym przez WSA w Rzeszowie w dniu 8 września 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 281/10, z uwagi na zmianę stanu prawego. W powołanym wyroku Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy z uwagi na wtórną niekonstytucyjność, czyli wydanie decyzji w oparciu o przepisy zawierające rozwiązania prawne, które już uprzednio Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z Konstytucją. Sąd wyjaśnił, że chodzi o wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. (sygn. akt P 46/07), w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.). Art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, co do sposobu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy, stanowił powtórzenie objętego przywołanym wyrokiem art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r., a sądy administracyjne, powołując się na tzw. wtórną niekonstytucyjność przepisów, uchylały decyzje o zatrzymaniu prawa jazdy, jednakże dotyczy to brzmienia tego przepisu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. Nowelizacja ta wprowadziła na tyle istotne zmiany w postępowaniu w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy, że obecnie obowiązujące regulacje, które wprowadzono w wykonaniu opisanego wyżej orzeczenia Trybunału (co wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej), nie są obarczone wcześniejszymi wadami. Nowe rozwiązania w procedurze zatrzymywania prawa jazdy dłużnikom alimentacyjnym eliminują automatyzm stosowania tej instytucji niezależnie od okresu zalegania z płatnością alimentów oraz wielkości zadłużenia, a także pozwalają dłużnikowi alimentacyjnemu na podważanie przesłanek koniecznych do uznania go za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Automatyzm wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy został bowiem złagodzony wprowadzeniem postępowania w sprawie uznania dłużnika za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych. Dopiero po uzyskaniu przymiotu ostateczności przez decyzję o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, stosowany może być środek w postaci zatrzymania prawa jazdy (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ol 1237/12). Powyższe potwierdza też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2014 r. (sygn. akt K 23/10), w którym Trybunał orzekł o zgodności art. 5 ust. 3b u.p.a. z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Z wszystkich tych przyczyn, Sąd pierwszej instancji, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T.L., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Postawił w niej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na niezbadaniu przez WSA w Rzeszowie zaskarżonej decyzji pod kątem wiążącego Sąd wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. o sygn. akt P 46/07, stanowiącego o niekonstytucyjności art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczcie alimentacyjnej, na podstawie którego to wtórną niekonstytucyjnością dotknięty jest w ocenie skarżącego kasacyjnie art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowiący bezpośrednio podstawę zaskarżonego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w orzeczeniu z dnia 12 lutego 2014 r. o sygn. akt K 23/10 Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się odnoście art. 5 ust. 5 u.p.o.u.a. Tymczasem przepis ten odpowiada w swej treści normie zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Jej przesłanki określone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a. i żadna z nich w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Zakres rozpoznania sprawy wyznaczyły zatem zarzuty skargi kasacyjnej. Ograniczają się one do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r. w sprawie o sygn. P 46/07 stanowiącego o niekonstytucyjności art. 5 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej. Zarzut ten uznać należy za nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i wyjaśnił, że wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy brzmienia poddanego kontroli przepisu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. Nr 205, poz. 1212). Wprowadzone tą nowelizacją zmiany eliminują automatyzm w stosowaniu tej instytucji, a środek w postaci zatrzymania prawa jazdy może być stosowany dopiero po uzyskaniu ostateczności przez decyzję o uznaniu dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt K 23/10, orzekając w stanie prawnym ukształtowanym wskazaną powyżej nowelizacja uznał, że art. 5 ust. 3b ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012 r. poz. 1228 i 1548) w zakresie w jakim stanowi, że organ właściwy dłużnika kieruje wniosek do starosty o zatrzymanie prawa jazdy dłużnika alimentacyjnego, jest zgodny z wywodzoną z art.2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą proporcjonalności. Zdaniem Trybunału "zakwestionowany środek nie jest stosowany automatycznie w sytuacji niewywiązywania się dłużnika z zobowiązań alimentacyjnych, ale jedynie wówczas, gdy dłużnik alimentacyjny uporczywie utrudnia egzekucję lub nie podejmuje żadnej aktywności w celu aktywizacji zawodowej, a proponowane przez właściwe instytucje prace bez uzasadnionej przyczyny odrzuca. Jeśli dłużnik alimentacyjny nie jest w stanie wywiązać się z alimentów, ale współpracuje z właściwymi organami, prawa jazdy nie można mu zatrzymać. Ponadto istotne jest również to, że od zachowania samego dłużnika (polegającego na wykonywaniu obowiązków prawnych) zależy zwrot zatrzymanego prawa jazdy". Zarzut oparcia decyzji administracyjnej na przepisie dotkniętym zarzutem niekonstytucyjności nie jest w tej sytuacji usprawiedliwiony. Trzeba nadto wskazać za Sądem I instancji, że organ orzekający o zatrzymaniu prawa jazdy po otrzymaniu stosownego wniosku nie ma możliwości wydania innej decyzji niż decyzja zatrzymująca prawo jazdy. Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.