II OSK 784/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/14 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/14, oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z [...] stycznia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżąca oraz E. H. i J. G. podaniem z 4 sierpnia 2007 r. wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. o wszczęcie postępowania i stwierdzenie, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie przez A. H. budynku inwentarskiego (obory na 200 DJP), dwukomorowego zbiornika na ścieki socjalno - bytowe o pojemności 5 m3, zbiornika na paszę oraz przyłącza wodociągowego na działce nr [...] we wsi I. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Organ administracji nie wydał w związku z tym podaniem decyzji, lecz odpowiedział pismem. WSA w Białymstoku wyrokiem z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, na skutek skargi skarżącej, uznał, że w sprawie podania z 4 sierpnia 2007 r. należy wydać decyzję i wobec tego zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia sprawy z wniosku J. W. z dnia 4 sierpnia 2007 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty zwrotu akt organowi. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją z [...] lipca 2012 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie przez A. H. budynku inwentarskiego (obory na 200 DJP), dwukomorowego zbiornika na ścieki socjalno - bytowe o pojemności 5 m3, zbiornika na paszę oraz przyłącza wodociągowego na działce nr [...] we wsi I. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Decyzja stała się ostateczna ponieważ żadna ze stron nie wniosła odwołania. Podaniem z 22 grudnia 2012 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lutego 2013 r. stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2012 r. w części dotyczącej umorzenia postępowania w sprawie zbiornika na paszę, a w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności. Organ uznał, że wymienione w decyzji obiekty budowlane, z wyjątkiem zbiornika (silosu) na paszę, nie zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, gdyż zostały one wybudowane na podstawie ostatecznej decyzji Starosty H. z [...] listopada 2004 r. o pozwoleniu na budowę, zaś Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. ostateczną decyzją z [..] czerwca 2006 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. Odnośnie zaś do zbiornika na paszę stwierdził, że nie był on objęty wskazanymi decyzjami o pozwoleniu na budowę i użytkowanie oraz że brak dowodów, aby nie stanowił on samowoli budowlanej. Na skutek odwołania skarżącej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności i w tej części stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2012 r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. Organ odwoławczy uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. została wydana z rażącym naruszeniem art. 105 w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., gdyż skarżąca "nie posiada przymiotu strony", zaś w odniesieniu do pozostałych wnioskodawców organ pierwszej instancji nie zbadał, czy posiadają taki przymiot. Odnośnie do zbiornika na paszę organ odwoławczy stwierdził, że należy przeprowadzić postępowanie w sprawie samowolnej budowy tego obiektu budowlanego. Po tej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją z [...] lipca 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia, że przedsięwzięcie inwestycyjne polegające na budowie przez A. H. budynku inwentarskiego (obory na 200 DJP), dwukomorowego zbiornika na ścieki socjalno - bytowe o pojemności 5 m3, zbiornika na paszę oraz przyłącza wodociągowego na działce nr [...] we wsi I. powstało w warunkach samowoli budowlanej. Organ ustalił, że skarżąca oraz J. G. nie są właścicielami nieruchomości sąsiedniej wobec działki nr [...] oraz że właścicielką sąsiedniej działki nr [...] jest W. K., następczyni prawna E. H. Uznał też, że wskazane obiekty budowlane, z wyjątkiem zbiornika na paszę, nie zostały zbudowane w warunkach samowoli budowlanej oraz że w sprawie zbiornika na pasze toczy się postępowanie legalizacyjne. Stwierdzono też, że "(p)rawo budowlane nie zawiera przepisu umożliwiającego rozstrzygnięcie sprawy stwierdzenia, że w/w przedsięwzięcie powstało w warunkach samowoli budowlanej poprzez wydanie decyzji o odmowie takiego stwierdzenia". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2013 r., na skutek odwołania skarżącej, utrzymał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2013 r. w mocy. Skarżąca podaniem z 16 października 2013 r. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją tego organu z [...] lutego 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r. W obu decyzjach przyjęto, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż postępowanie było bezprzedmiotowe z powodu braku sprawy administracyjnej. Ponadto wskazano, że w sprawie zbiornika na paszę prowadzone było postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. [...] września 2013 r. wydał, nieostateczną w chwili wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z [...] września 2013 r., decyzję o nakazie rozbiórki. Natomiast w sprawie pozostałych obiektów budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. [...] czerwca 2006 r. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. W skardze skarżąca podniosła zarzuty, z których wynika, że przede wszystkim uważa, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2013 r. dotyczy sprawy zakończonej inną ostateczną decyzją, mianowicie decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, przy czym wskazał na szczególny (nadzwyczajny) charakter postępowania, w którym została wydana. Ponadto przedstawił stanowisko co do rozumienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie podstawy nieważności decyzji polegającej na wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzając, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki tego naruszenia. Sąd pierwszej instancji odniósł się też do stanowiska skarżącej związanego z zarzutem naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wskazując, że sytuacja opisana w tym przepisie nie zachodzi, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2013 r. wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2012 r., co spowodowało, że konieczne było rozpoznanie podania skarżącej z 4 sierpnia 2007 r. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 80, art. 75, art. 77 § 1, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym naruszenie powołanych przepisów miało polegać w pierwszym przypadku na zaniechaniu funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżeniu naruszenia przepisów prawa materialnego, a w drugim przypadku na zaniechaniu funkcji kontrolnej sądu i niedostrzeżeniu rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono zaś, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się w pełnym zakresie do skargi i innych pism skarżącej złożonych w toku postępowania przed sądem oraz że nie uwzględnił naruszeń prawa, których skarżąca nie wskazała. Z podniesionych zarzutów wynikało, że chodziło także o naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz o to, iż skarżąca twierdzi, że inwestycja zrealizowana przez A. H. jest samowolą budowlaną. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji i Sąd pierwszej instancji uznały, że takich podstaw brak. Naczelny Sąd Administracyjny to stanowisko podziela. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skoro decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r. utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie, która nie jest sprawą administracyjną. Istotne jest, że ostatnio wskazaną decyzją umorzono postępowanie wszczęte na skutek konkretnego podania, mianowicie podania z 4 sierpnia 2007 r., w którym domagano się ustalenia, że określony obiekt budowlany powstał w warunkach samowoli budowlanej. Istotne jest też to, że takie podanie zostało wniesione w sytuacji, w której toczyły się już postępowania, które dotyczyły budowy tego obiektu budowlanego. Nie zachodziła więc sytuacja, w której podanie z 4 sierpnia 2007 r. było pierwszym i jedynym sygnałem dotyczącym tego, że obiekt budowlany, którego to podanie dotyczy, może być wybudowany niezgodnie z prawem, w tym bez wymaganego pozwolenia na budowę. W końcu istotne jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11, na skutek skargi skarżącej, uznał, że w sprawie podania z 4 sierpnia 2007 r. należy wydać decyzję i wobec tego zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. do załatwienia sprawy z wniosku J. W. z dnia 4 sierpnia 2007 r. poprzez wydanie aktu administracyjnego. W tej sytuacji, skoro przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm.) nie przewidują możliwości wydania decyzji, którą ustalano by, że określony obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, umorzenie postępowania w sprawie dotyczącej podania z 4 sierpnia 2007 r. nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Dodać jeszcze należy, że umorzenie tego postępowania nie oznacza, iż przesądzono, że obiekt budowlany, którego podanie dotyczyło, nie został zbudowany w warunkach samowoli budowlanej. To czy został on zbudowany w warunkach samowoli budowlanej, a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę, może być nadal rozstrzygane i musi być rozstrzygane w sprawach, w których określone decyzje organów administracji publicznej zależą od ustalenia, że obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Reasumując należy stwierdzić, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia, że określony obiekt budowlany został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, nie narusza rażąco żadnych przepisów prawa, w szczególności art. 105 § 1 k.p.a. oraz powołanych w skardze kasacyjnej innych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa budowlanego. W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji trafnie także uznał, że w sprawie nie zachodzi podstawa nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyli sytuacja polegająca na tym, że decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że chodzi o to, iż według skarżącej tą inną ostateczną decyzją, którą miano już rozstrzygnąć sprawę, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. Decyzją tą uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. w części, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2012 r. i w tej części stwierdzono nieważność tej decyzji oraz w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. Jeżeli się uwzględni, że decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2012 r. w części oraz w części odmówiono stwierdzenia jej nieważności, to decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. ma takie znaczenie, że w jej wyniku w odniesieniu do decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2012 r. w całości stwierdzono nieważność. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2013 r. nie załatwia zatem sprawy podania z 4 sierpnia 2007 r. Wręcz przeciwnie powoduje, że ta sprawa nie jest załatwiona. Nie załatwia ona też sprawy nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z [...] lipca 2013 r. o umorzeniu postępowania, gdyż została wydana przed tymi decyzjami. Odnosząc się do złożonego przez skarżącą na rozprawie wniosku o odroczenie rozprawy z uwagi na inne toczące się postępowania przed sądami administracyjnymi NSA wyjaśnia, że w świetle przedstawionych wyżej okoliczności postępowania te nie miały istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy wskazać, że sąd administracyjny kontrolując działanie administracji publicznej kieruje się kryterium legalności, co oznacza, że istotne są stan prawny i faktyczny z chwili podjęcia przez organ administracji zaskarżonych aktów. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna nie opiera się o usprawiedliwione podstawy. W tym stanie rzeczy NSA na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.