I SA/Bk 129/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi E. W. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 oddala skargę 1. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...], Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z [...] października 2012 r., nr [...], odmawiającą Panu E. W. (dalej: "Skarżący") przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) 2. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że 12 kwietnia 2011r. Skarżący złożył do Biura Powiatowego ARiMR w S. wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2011 do powierzchni wynoszącej 18,19 ha. W dniu 8 czerwca 2011 r. do Biura Powiatowego wpłynęło oświadczenie Skarżącego informujące o zniszczeniu uprawy zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...]. W trakcie kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono błąd kontroli krzyżowej w odniesieniu do działki rolnej A położonej na działce nr [...]. Ustalono, że grunty rolne położone na ww. działce ewidencyjnej zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2011 przez dwóch producentów rolnych – Skarżącego i Pana J. Ł. Łączna powierzchnia użytków rolnych zadeklarowana przez wszystkich wnioskodawców przekroczyła dopuszczalną powierzchnię użytków rolnych na tej działce. Pan J. Ł. wyjaśnił, że od chwili zawarcia umowy dzierżawy z N. S. M. tj. 01 kwietnia 2005 r. jest posiadaczem spornej działki. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu [...] stycznia 2012 r. organ l instancji wydał decyzję nr [...]. w której odmówił przyznania płatności ONW. Dodatkowo na Skarżącego nałożono sankcję. W dniu [...] marca 2012 r. Dyrektor POR ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i skierował sprawę do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia decyzji Organu I instancji był brak odniesienia się Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. do wniosku strony o zawieszenie przedmiotowego postępowania. W tej sytuacji w dniu [...] marca 2012 r. organ l Instancji wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności bezpośrednich, na które Strona złożyła zażalenie. Dyrektor POR ARiMR w Ł. w dniu [...] maja 2012 r. uchylił zaskarżone postanowienie i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w dniu [...] czerwca 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW, od której strona złożyła odwołanie. Następnie decyzją z [...] września 2012 r. nr [...] Dyrektor POR ARiMR w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S., w dniu [...] października 2012 r. wydal decyzję nr .., w której odmówił przyznania płatności ONW. Jednocześnie na Skarżącego nałożono sankcje wieloletnie. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy powyższą decyzję z 15 października 2012 r. powołał przepisy § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.) oraz przepis art. 336 kodeksu cywilnego i stwierdził, że dla przyznanie płatności ONW przysługuje temu, kto faktycznie rolniczo użytkuje zadeklarowany areał działek rolnych. Organy uznały, że Skarżący nie użytkował jako posiadacz zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych nr [...], a faktycznym ich posiadaczem w 2011 r. był Pan J. Ł., który od 1 kwietnia 2005 r., tj. od chwili zawarcia umowy dzierżawy tej działki zgłasza ją do dopłat bezpośrednich. Skarżący wprawdzie wykonał na spornej działce czynności zasiewu, ale takie pojedyncze działanie trudno uznać za zgodne z normami, z dobrą kulturą rolną. Organ uznał, że dokonanie niedbale zasiewu w części działki owsem nie może stanowić podstawy do uznania Skarżącego za faktycznego posiadacza i użytkownika działki w roku 2011. W wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że z racji braku posiadania i użytkowania rolniczo zadeklarowanych działek rolnych, w sprawie doszło do zawyżenia powierzchni użytkowanej rolniczo na działce ewid. nr [...]. Powierzchnią zawyżoną jest cała powierzchnia działki. Organ przytoczył też treść przepisu art. 16 ust. 5 akapit trzeci Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r.). Stwierdzono, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 73 rozporządzenia 1122/2009, który przewiduje możliwość odstąpienia od sankcji. 3. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku E. W., działając przez pełnomocnika, zarzucił decyzji Dyrektora P. Oddziału ARiMR w Ł. naruszenie przepisów: – art. 7, 9, 10, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego sprawy w przedmiocie faktycznego wiosennego zagospodarowania działki rolnej nr [...] w 2011 r. przez Skarżącego; – art. 336 - 345 k.c., przez błędne ustalenie samoistnego posiadacza działki nr [...] wiosną 2011 r. oraz faktu naruszenia samoistnego posiadania skarżącego przez Pana J. Ł.; – art. 5 ust. 1 pkt 12, art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez dowolne uznanie bez podstaw faktycznych i prawnych, iż Skarżącemu nie należy się ustawowa pomoc finansowa; – art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i dodatkowe nałożenie na Skarżącego sankcji z tytułu zawyżonej powierzchni; – art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. w zbiegu z art. 336 – 345 k.c. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie zachodzi konieczność rozstrzygnięcia przez sądy powszechne faktu wadliwości czynności prawnej związanej ze sprzedażą działki nr [...] w dniu [...] maja 1995 r. przez Skarżącego N. S. M. w S., jak również prawnego momentu utraty samoistnego posiadania przez Skarżącego i ewentualnego wejścia w to posiadanie właściciela bądź osób trzecich. W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Skarżący podniósł, że w 1995 r. sprzedał N. S. M. w S. działkę nr [...]. Wskazał, że uszło uwadze organom obu instancji, w chwili obecnej toczy się postępowanie o uznanie czynności prawnej sprzedaży działki przez Skarżącego dla N. S. M. w S. za nieważną, ponieważ Skarżący sprzedał Spółdzielni działkę o innej powierzchni, niż wskazana w akcie notarialnym. Skarżący wskazał, że pozostając w przeświadczeniu, że jest właścicielem przedmiotowej działki posiadał ją samoistnie do 2011 r., tj. do czasu bezprawnego naruszenia jego posiadania przez J. Ł. Nieprawdziwe są zaś ustalenia organów obu instancji, iż działka nr [...] od kilku lat znajdowała się już w posiadaniu J. Ł. Skarżący będąc samoistnym posiadaczem wiosną 2011 r. rozpoczął zagospodarowywanie tej działki i po zasianiu owsa oraz. poniesieniu innych kosztów uprawowych złożył w dniu 12 kwietnia 2011 r. wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011. Po złożeniu wniosku i rozpoczęciu użytkowania działki doszło ze strony Pana J. Ł. do wtargnięcia na działkę posiadaną przez Skarżącego i przeorania jej oraz zniszczenia zasiewów. Skarżący podkreślił, że Pan Ł. nie wszedł w posiadanie działki prawnie i samoistnie, a zniszczenie przez niego zasiewów zboża skarżącego wiosną 2011 r. na spornej działce nie jest uprawa rolną, jak to interpretują organy obu instancji. Co prawda, Skarżący nie wystąpił o przywrócenie mu naruszonego posiadania, jednakże stan tzw. faktyczno-prawnej niepewności trwał ,zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, przez okres 1-go roku i dopiero po maju 2012 r. można twierdzić, że Skarżący dobrowolnie opuścił przedmiotową działkę na wezwanie jej właściciela tj. Spółdzielni. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, nie można twierdzić, że złożył on wniosek niezgodny ze stanem faktycznym i że ta nieprawidłowość wynikła z jego winy. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. 5. Sprawa dotyczy płatności na rok 2011 do działki rolnej o nr ewid. [...] położonej w woj. p., powiecie s., gm. N., obrębie Z. Grunty rolne położone na tej działce zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności na rok 2011 r. przez dwa podmioty – Skarżącego i Pana J. Ł. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy tego, czy na podstawie zebranego materiału dowodowego organy miały podstawy do ustalenia, że Skarżący nie spełniał przesłanek do otrzymania płatności do gruntów rolnych wynikających z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 6. Zgodnie z powołanym przepisem rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), płatność ONW przyznaje się rolnikowi, (1) który podjął zobowiązanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999 r., str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391) i w art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), (2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)4), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha; 4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym"; 5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.). Z regulacji tej wynika, że koniecznym warunkiem uzyskania przez producenta rolnego płatności ONW jest zatem m.in. prowadzenie na działkach rolnych działalności rolniczej. Oznacza to konieczność dysponowania przez producenta rolnego gruntami oraz efektywnego korzystania z tych gruntów. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2009 r. wskazał, że istotą płatności z tytułu ONW jest pomoc producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne, stosując zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności przez zrównoważoną gospodarkę rolną. Decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie (V SA/Wa 2791/08 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z kolei NSA w wyroku z 20 marca 2008 r. stwierdził, że pomoc na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest udzielana "producentowi rolnemu" jako osobie, która faktycznie użytkuje dane grunty rolne, a nie tylko dysponuje tytułem prawnym do zadeklarowanych gruntów. Sąd zgodził się, że sama możność władania gruntami nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) rolnicze wykorzystywanie gruntów znajdujących się w niekorzystnej sytuacji, z punktu widzenia gospodarowania nimi (II GSK 456/07 - wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Orzeczenia te zapadły wprawdzie na tle nieobowiązującego obecnie rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, niemniej jednak argumenty Sądów dotyczące przesłanki posiadania gruntów rolnych mają na tyle uniwersalny charakter, że można je odnieść również do realiów tej sprawy, gdzie zastosowanie znajduje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 8 grudnia 2011r. stwierdził, że przepis § 2 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) stanowi podstawę do przyznania płatności ONW do gruntów rolnych wyłącznie osobom, które faktycznie uprawiają grunty rolne, nawet gdy nie są ich właścicielami. Sąd orzekający w tej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy. Wynika z nich jednoznacznie, że aby otrzymać płatności nie wystarczy być posiadaczem ani nawet właścicielem działek, lecz konieczne jest ich rolnicze użytkowanie. W stanie faktycznym tej sprawy wiadomym jest, że Skarżący wiosną 2011 r. dokonał czynności zasiewu zboża na spornej działce. Słusznie jednak organy stwierdziły, że tego rodzaju pojedyncze działanie nie może być uznane za zgodne z kulturą rolną. Ponadto, z zeznań świadka M. K. wynika, że zasiew został wykonany niedbale i zboże rosło tylko miejscami na przemian z zielem. Podobnie świadek A. P. zeznał, że w maju 2011 r. na spornej działce widział rosnący owies, lecz większość pola tj. cały jego środek, stanowiły chwasty. Jak wynika zaś z oświadczenia Pan J. Ł., a także z zeznań świadków – M. K., K. M. to pan Ł. od 1 kwietnia 2005r. dzierżawi sporną działkę, uprawiał ją i utrzymywał w dobrej kulturze rolnej. Wiosną 2011 r. udał się, by przygotować działkę pod zasiewy i spotkał tam Skarżącego siejącego owies. Następnie w maju 2011 r. pan Ł. zniszczył zasiewy dokonane przez Skarżącego. Mając na uwadze powyższe organy zasadnie stwierdziły, że Skarżący w roku 2011 nie użytkował spornej działki w sposób wymagany przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 marca 2009 r. Dlatego zasadnie odmówiły przyznania mu płatności. Nie doszło przy tym do naruszenia zarzucanych przepisów tego rozporządzenia. Organy prawidłowo dokonały wykładni zarówno tych przepisów, jak też przepisów art. 336 – 345 Kodeksu cywilnego. 7. W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, organy prowadziły postępowanie uwzględniając konieczność podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Szczególnie wnikliwie organy zbadały sporny w tym postępowaniu aspekt dotyczący podmiotu faktycznie użytkującego sporną działkę. Organy zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia art. 9 i 10 k.p.a., Skarżący nie wskazuje zresztą, w czym upatruje naruszenia wynikających z tych przepisów norm. Fakt, że Skarżący nie jest usatysfakcjonowany rozstrzygnięciem organu nie oznacza automatycznie, że ocena materiału dowodowego była wadliwa. W sprawie nie zachodziła też konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny wątpliwości prawnych co do ważności treści czynności prawnej sprzedaży działki Skarżącego. Jak wynika już z wcześniejszych rozważań, o prawie do płatności nie decyduje stan prawny nieruchomości, ale faktyczne jej użytkowanie. To zaś organy wyczerpująco wyjaśniły. 8. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie w sprawie i dodatkowe nałożenie na Skarżącego sankcji, jego należy stwierdzić, że jest on niezasadny. W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, brak było podstaw do tego, by odstąpić od sankcji, gdyż w kontekście poczynionych ustaleń nie budzi wątpliwości okoliczność, że wniosek złożony przez Skarżącego nie był prawidłowy pod względem faktycznym zaś istotnie nie wykazał on, że nie ponosi winy za zadeklarowanie danych nieprawidłowych. Słusznie zauważył organ, że działka od lat znajdowała się w posiadaniu pana Ł., będąc przez niego dzierżawiona. Nawet jeśli u Skarżącego pojawiło się przeświadczenie, że działka stanowi jego własność, to do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii i w kontekście użytkowania działki przez inną osobę, złożenie wniosku o płatności nie było uzasadnione. 9. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.