II SA/Kr 1467/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "P" w Z. w likwidacji na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Uzasadnienie: Postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. (......) na postawie art. 97§1 i 123 kpa po rozpatrzeniu wniosku z dnia 12 maja 2014 r. Powszechnej Spółdzielni [....] w likwidacji Starosta T. odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami: wody, kanalizacji sanitarnej, energetycznym kablem ziemnym, kanalizacji deszczowej, rurociągiem instalacji glikolowej z kolektorami gruntowymi, przebudową fragmentu sieci: energetycznej, geotermalnej, teletechnicznej, deszczowej kolidującej z projektowanym budynkiem, wewnętrznymi instalacjami ogrzewania, wentylacji i chłodzenia, wody, kanalizacji sanitarnej, cwu, wewnętrznej komunikacji z podziemnym garażem dla samochodów osobowych, zjazdem z drogi publicznej, miejscem gromadzenia odpadów stałych na dz. nr Ew. [....] obr. [....] w Z. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Powszechna Spółdzielnia [....] w Z. w likwidacji. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2014 r. (......) na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 kpa Wojewoda [....] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Podał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z kolei w myśl art. 101 § 3 kpa na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronom zażalenie. Ustawodawca nie przewidział więc możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, postępowanie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie kończy postępowania ani też nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty. Zgodnie zaś z art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Dodał, że w postanowieniu Starosty T. z 14 maja 2014 r. strony postępowania zostały błędnie poinformowane, że służy im zażalenie do Wojewody [....] . Jednak błędne pouczenie o dopuszczalności, wniesienia środka zaskarżenia nie może stanowić podstawy do działania organu niezgodnego z prawem i upoważniać organ odwoławczy do rozpatrzenia zażalenia na rozstrzygnięcie, dla którego ustawodawca takiej możliwości nie przewidział. Natomiast zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 kpa organ stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia. Niedopuszczalność zażalenia ma miejsce wówczas gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji. Wniesienie zażalenia na postanowienie Starosty T. z 14 maja 2014 r. należało uznać za niedopuszczalne. Merytoryczne zarzuty zawarte w zażaleniu nie mogły być więc przedmiotem rozpatrzenia w ramach niniejszego postępowania. Wojewoda [....] wyjaśnił jednak, że żaląca się strona wniosła skuteczne odwołanie od decyzji Starosty T. z 12 maja 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "[....] " sp. z o.o., pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego. Powszechna Spółdzielnia [....] w Z. w likwidacji złożyła skargę na postanowienie Wojewody [....] z dnia 31 lipca 2014 r. Skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia Wojewody [....] z dnia 31 lipca 2014 r. i postanowienia Starosty [....] z dnia 14 maja 2014 r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy i zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z przyłączami wody, kanalizacji sanitarnej, energetycznym kablem ziemnym, kanalizacji deszczowej, rurociągiem instalacji glikolowej z kolektorami gruntowymi, przebudowa fragmentu sieci: energetycznej, geotermalnej, teletechnicznej, deszczowej kolidującej z projektowanym budynkiem, wewnętrznymi instalacjami ogrzewania, wentylacji i chłodzenia, wody, kanalizacji sanitarnej, cwu, wewnętrznej komunikacji z podziemnym garażem dla samochodów osobowych , zjazdem z drogi publicznej, miejscem gromadzenia odpadów stałych na dz. Nr ew. [....] obr. [....] w Z. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że Wojewoda [....] decyzją z dnia 1 sierpnia 2014 r. ([....] ) uchylił w całości decyzję Starosty T. z dnia 12 maja 2014 r. (.....) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Przedmiot niniejszej sprawy stanowiło postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z art. 101 § 3 kpa w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 kpa z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Przesądzenie tego zagadnienia jest istotne z uwagi na treść art. 141 § 1 kpa, w myśl którego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W ocenie Sądu wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Przy takim założeniu aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 kpa należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 kpa było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 kpa. Tak więc znowelizowane przepisy kpa wyłączają możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Takie rozumienie omawianego przepisu nie narusza pra strony, zgodnie z art. 142 kpa wskazane wyżej rozstrzygnięcie może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji. Zaskrzone zatem postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia, jest zgodne z prawem. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia oznacza, że organ odwoławczy w ogóle nie badał i nie oceniał, czy i dlaczego w sprawie istnieje bądź nie istnieje zagadnienie wstępne mogące tamować bieg postępowania administracyjnego. Kwestia ta nie podlega także ocenie sądowej w rozpoznawanej sprawie. Taka ocena będzie mogła być dokonana dopiero w toku ewentualnego postępowania odwoławczego, a następnie sądowego inicjowanego skargą na decyzję organu II instancji. Skarga zatem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega oddaleniu.