II SA/Kr 1402/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "S" Spółka z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy skargę oddala Uzasadnienie: Decyzją z dnia 24 maja 2010 r. ([...]) na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa Prezydent Miasta ustalił dla "S" Sp. z o. o. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych z garażami podziemnymi i infrastrukturą drogową na dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. O. w K.. Decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 kpa Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Inwestora "S" Sp. z o.o. dla I etapu zamierzenia budowlanego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno-usługowych z garażami podziemnymi i infrastrukturą drogową. Decyzją z dnia 18 września 2013 r. ([...]) na podstawie art. 162 §1 pkt 1 w zw. z art. 104 oraz 105 §1 kpa oraz art. 65 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie wygaszenia decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z dnia 24 maja 2010 r. dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalno-usługowych z garażami podziemnymi i infrastrukturą drogową na dz. [...]". Prezydent Miasta podał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji następuje w trybie art. 162 §1 pkt 1 kpa. Nie stosuje się jednak powołanego wyżej przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Przedmiotem niniejszego postępowania była decyzja o warunkach zabudowy Nr [...]. Wyjaśnił organ, że teren którego dotyczy decyzja z dnia 24 maja 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalno - usługowych z garażami podziemnymi i infrastrukturą drogową na dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. O. w K., znajduje się na obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska-Chałupnika" w K., uchwalonego Uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXIV/929/13 z dnia 9 stycznia 2013 r. W związku z powyższym konieczne stało się dokonanie analizy, czy warunki ustalone w ww. decyzji pokrywają się z ustaleniami planu, czy też ustalenia planu są inne niż ustalenia zawarte w analizowanej decyzji WZ. W wyniku analizy stwierdzono, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji. Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uzyskano jednak decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2012 r., która stała się ostateczna w dniu 17 stycznia 2013 r. Zastosowanie znajdzie zatem przepis art. art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Z kolei zgodnie z art. 105 § 1 kpa., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej ma obowiązek wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Od powyższej decyzji odwołanie złożyły Polskie Zakłady [...] "PZZ" w K. S.A., zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717) – poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy; art. 8 kpa poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia. Strona odwołująca się podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2012 r. dotyczy realizacji dwóch niewielkich budynków mieszkalnych zlokalizowanych jedynie na niewielkim fragmencie terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy. Pozwolenie na budowę zostało wydane jedynie w odniesieniu do części terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy, co powoduje, że w pozostałym zakresie istnieją podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Żadnego znaczenia nie ma fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczy pierwszego etapu inwestycji, mającej docelowo objąć cały teren wskazany w decyzji o warunkach zabudowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w odniesieniu do pozostałych obiektów mających wchodzić w skład zamierzenia inwestycyjnego wskazanego w decyzji warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę nie zostały do tej pory wydane. Wedle strony odwołującej się dla możliwości skorzystania z przepisu art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne jest ustalenie przez organ, że pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy, a decyzją o pozwoleniu na budowę istnieje tożsamość w odniesieniu do przedmiotu inwestycji oraz jej zakresu terytorialnego. Umorzenie więc w całości postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem błędnym, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nadto organ I instancji swoim działaniem nie ustalił istotnych okoliczności w sprawie, a sporządzone przez niego uzasadnienie jest bardzo skrótowe i nie wyjaśnia podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. ([...]) na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w zw. z art. 162 §1 pkt 1 i art. 104 §1 oraz art. 138 §2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podał, co następuje: Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy może zostać wydana tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji wejścia w życie planu po wydaniu decyzji wz, w przypadku sprzeczności pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy, a przepisami planu miejscowego należy przede wszystkim orzec o wygaśnięciu decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 ww ustawy). Przy czym nie wygasza się sprzecznych z planem miejscowym decyzji ustalających warunki zabudowy, na podstawie których wydano ostateczne pozwolenie na budowę (art. 5 ust. 2 ustawy). Tak więc strona dysponująca ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę jest w pełni uprawniona do jej wykonywania pomimo, że obowiązuje już plan miejscowy wprowadzający odmienne rozwiązania w zakresie przeznaczenia terenu. Służy to przede wszystkim ochronie praw nabytych: ostatecznej decyzji administracyjnej. Badając podstawy do wygaszenia decyzji wz w kontekście regulacji z art. 65 ust. 2 ustawy, należy jednakże uwzględnić szczególną sytuację faktyczną i prawną jaka powstaje w przypadku zamierzeń budowlanych wieloetapowych, w których decyzją inwestora nie dochodzi do jednoczesnego zatwierdzenia projektów budowlanych wszystkich etapów, ale następuje w tym względzie fragmentaryzacja procesu budowlanego. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w takim przypadku, kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wydana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia 24 maja 2010 r., ostateczna decyzja z dnia 21 grudnia 2012 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, dotyczy bowiem pierwszego etapu inwestycji objętej decyzją wz. tj. budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z instalacjami wewnętrznymi (...), infrastrukturą techniczną i drogową z parkingami z wykorzystaniem istniejącego wjazdu (...), oraz budowy muru (...) oraz budowy sieci wodno - kanalizacyjnej". Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji Inwestor podzielił inwestycję na kilka etapów. Pierwszy etap objęty jest decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2012 r. W drugim i trzecim etapie inwestor planuje budowę budynków mieszkalno - usługowych wraz z infrastrukturą techniczną, drogową i garażami podziemnymi - w tym jednak zakresie wymagane będzie uzyskanie, stosownie do art. 33 ustawy Prawo budowlane, odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji dużej inwestycji budowlanej realizowanej etapowo, dla każdego z tych etapów wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwoleniu na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw organ administracji zobowiązany jest osobno zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy bądź z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy całego obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym, jednakże w praktyce jest ona niejako "konsumowana" etapami wyznaczanymi kolejnymi wnioskami o pozwolenie na budowę poszczególnych etapów inwestycji budowlanej. Nie zwalnia to jednak organów administracji z ustalania w toku postępowania administracyjnego stanu prawnego w zakresie objęcia terenów wskazywanych jako obszar inwestycji ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności postanowień decyzji wz z postanowieniami planu. Okoliczność, że na podstawie tej decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane uprzednio pozwolenie na budowę pierwszego etapu inwestycji nie oznacza, że decyzja ta może stanowić podstawę prawną dla kolejnych etapów (por. II SA/Kr 227/14). Ponieważ w przedmiotowej sprawie ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 21 grudnia 2012 r., nie dotyczyła całego terenu oraz całego zamierzenia objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w części w jakiej uprawnienia wynikające z przedmiotowej decyzji wz nie zostały zrealizowane, zachodziła potrzeba dalszego badania, czy istnieje sprzeczność pomiędzy postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, a zapisami obowiązującego planu miejscowego. Brak było więc postaw do umorzenia w całości postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 maja 2010 r. w oparciu o art. 65 ust. 2 ustawy. Organ I instancji w toku tego postępowania winien bowiem uwzględnić nie tyle sam fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie przedmiotowej decyzji wz, lecz treść tej decyzji, tj., że dotyczy ona tyko pierwszego z trzech etapów inwestycji objętej decyzją wz. Następnie organ winien ustalić w jakim dokładnie zakresie uprawnienia wynikające z decyzji wz nie zostały zrealizowane przez Inwestora, a w tym celu powinien zgromadzić kompletną dokumentację dotyczącą wydanego pozwolenia na budowę. Następnie po dokonaniu tych ustaleń organ winien przejść do dalszego badania, czy postanowienia nieskonsumowanej decyzji wz, nie pozostają inne niż zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Przy czym wyniki przeprowadzonego w ten sposób postępowania wyjaśniającego winny znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu decyzji, tj. w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 kpa. Na powyższe rozstrzygnięcie "S" sp. z o. o. z siedzibą w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów art. 97 §1 pkt 4 w zw. z art. 6, 7, 8 kpa poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem sprawa toczyła się mimo istnienia kwestii prejudycjalnej, której rozstrzygnięcie decyduje o wyniku niniejszej sprawy; art. 18§2 w zw. z art. 162 §1 pkt 1 kpa poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu; art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnie, a w konsekwencji błędne zastosowanie: art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy prawo budowlane; art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia 24 czerwca 2014 r. Strona skarżąca podniosła, że w niniejszej sprawie inwestor prowadzi inwestycję wieloetapową w oparciu o technicznie podzielone, oddzielne pozwolenia na budowę. W takim wypadku, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane wymagane jest by przy udzieleniu pozwolenia na budowę dla pierwszego etapu inwestycji zatwierdzony został projekt zagospodarowania terenu, obejmujący całe zamierzenie budowlane. Kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o zatwierdzony przy pierwszej decyzji projekt zagospodarowania terenu. Wedle strony skarżącej ze względu na specyficzną sytuację faktyczną i prawną niniejszej sprawy, nie ma możliwości wygaszenia decyzji wz na podstawie przepisu art. 65 ust. 2 ww. ustawy. Wydana już bowiem została decyzja uwzględniająca ustalenia ważnej decyzji wz, zatwierdzająca projekt zagospodarowania terenu dla całości inwestycji. W doktrynie podnosi się, że właściwy organ administracji podczas udzielania pozwolenia na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, zatwierdza w nim projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego. W przedmiotowej sprawie, w oparciu o ostateczne pozwolenie na budowę zatwierdzony został projekt budowlany pierwszego etapu przedmiotowej inwestycji, zawierający szczegółowo rozpisane umiejscowienie zamierzonych obiektów wraz z określeniem tego, jakie funkcje mają spełniać. Projekt zagospodarowania terenu scala całą inwestycję w jedną działającą społeczno-gospodarczą całość. Na podstawie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego istnieje możliwość technicznego dzielenia całości inwestycji na węższe zakresowo decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby ewentualnymi wadami prawnymi nie obarczać obiektów, w stosunku do których wszystkie czynności zostały dokonane poprawnie. Nie zmienia to faktu, że te udzielane pozwolenia na budowę (kolejnych etapów inwestycji) realizowane są w oparciu o zatwierdzony w ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę plan zagospodarowania terenu, który w całości "konsumuje" decyzję wz. W związku z powyższym, w niniejszej sprawie musi mieć zastosowanie przepis art. 65 ust.1 pkt 2 ww. ustawy . Strona skarżąca podniosła nadto, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy naruszył art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6, 7, 8 kpa, ponieważ wydanie decyzji merytorycznej w przedmiotowej sprawie zależało od rozstrzygnięcia kwestii prejudycjalnej – sprawy toczącej się przed sądem administracyjnym. Dnia 22 lutego 2013 r. dla terenu objętego decyzją WZ zaczął obowiązywać uchwalony Uchwalą Rady Miasta Krakowa nr LXIV/929/13 z dnia 9 stycznia 2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Mogilska-Chałupnika". Jednakże dnia 24 maja 2013 r., ww. uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który stwierdził jej nieważność w całości. Na dzień wnoszenia skargi orzeczenie to nie jest prawomocne. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pociąga za sobą nieważność ewentualnej decyzji w przedmiocie wygaszenia decyzji wz na podstawie art. 156§1 pkt 2 kpa jako wydanej bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, zasadne winno być zawieszenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Powtórzył organ, że okoliczność, że na podstawie decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane uprzednio pozwolenie na budowę pierwszego etapu inwestycji, nie oznacza, że decyzja ta może Stanowic podstawę prawną dla kolejnych etapów (por. II SA/Kr 227/14). Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględniania zarzutów w przedmiocie konieczności zawieszenia przez organy administracji postępowania. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Mogilska-Chałupnika" w K. w dalszym ciągu obowiązuje i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze, którego dotyczy, a na jego podstawie składane są wnioski o wydanie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy słusznie uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia w I instancji. Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowiła norma stanowiona przepisami art. 65 ust. 2 i art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do niej organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji; wyjątkiem jednak od tej zasady jest sytuacja, w której przed uchwaleniem planu została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie właśnie ów wyjątek zachodzi; przed wejściem w życie planu zagospodarowania przestrzennego zostało wydane pozwolenia na budowę. Ta okoliczność stanowiła wystarczający powód do umorzenia postępowania o wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organ odwoławczy uznał zaś, że pozwolenie na budowę obiektu stanowiącego tylko pierwszy etap inwestycji nie może przesądzać o losach całej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla wieloetapowego przedsięwzięcia. Przy takim założeniu jest oczywiste, że przesłanki wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy muszą być zbadane w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Ten aspekt sprawy bowiem w ogóle nie był przedmiotem ustaleń i rozważań organu I instancji. Konieczne jest wyjaśnienie istoty sprawy, a więc tego, czy i w jakim zakresie postanowienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w części "nieskonsumowanej" przez wydaną ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę są "inne" od postanowień obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić więc należy, że – przy przyjętej przez organ odwoławczy interpretacji prawa materialnego – uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie ponownego rozpoznania sprawy odpowiada przesłance z art. 138 § 2 kpa. Zaprezentowaną zaś przez organ odwoławczy ocenę prawną przesłanek wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku przedsięwzięcia wieloetapowego, Sąd rozpinający sprawę w całości podziela. Wbrew twierdzeniom skargi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pierwszego etapu inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nie powoduje, że wszystkie kolejne etapy inwestycji należy badać pod kątem zgodności z tą właśnie decyzją o warunkach zabudowy, nawet wówczas, gdy jej ustalenia są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 33 ust. 1 zd. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przypadku zamierzeń budowlanych wieloetapowych, w których nie dochodzi do jednoczesnego zatwierdzenia projektów budowlanych wszystkich etapów, ale następuje to – zgodnie z wolą inwestora – fragmentami, przy udzieleniu pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji zatwierdzany jest projekt zagospodarowania terenu, obejmujący całe zamierzenie budowlane. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ta jednak okoliczność, wbrew przekonaniu strony skarżącej, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Wszak w przepisie art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie o projekcie zagospodarowania terenu, będącym tylko elementem składowym materiału podlegającego ocenie organu budowlanego. Kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Dla każdego z etapów dużej inwestycji wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw osobno organ administracji zobowiązany jest zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy bądź z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że choć decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obejmuje cały obszar zamierzenia inwestycyjnego, to jednakże w praktyce jest ona niejako "konsumowana" etapami wyznaczanymi kolejnymi wnioskami o pozwolenie na budowę poszczególnych etapów inwestycji budowlanej. W każdej zaś z tych oddzielnych spraw organ administracji ma obowiązek zbadania wszystkich przesłanek z art. 35 Prawa budowalnego, w tym zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 maja 2014 r. II SA/Kr 277/14). Stosownie do definicji zawartej w art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt czy obiekty jednego z etapów wieloetapowej inwestycji pozostają obiektami odrębnymi, mogącymi samodzielnie funkcjonować, ich zatem związek z pozostałymi elementami całego zamierzenia nie jest nierozerwalny. Nie ma więc żadnego powodu, aby - stanowiącemu przecież wyjątek od zasady – przepisowi art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadawać szersze, niż wynikające z jego literalnego brzmienia, znaczenie. Nie można przepisu tego wykładać w oderwaniu od istoty i podstawowego celu planowania przestrzennego: to właśnie przede wszystkim plan zagospodarowania przestrzennego ma porządkować i organizować przestrzeń. Przy tym właśnie temu założeniu winny być dokonywane interpretacje przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzeni. Przyjmowany zaś przez stronę pogląd założeniu temu przeczy. Nie jest uzasadniony podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem skarżącej zagadnienie wstępne w sprawie to sądowe rozstrzygnięcie o ważności planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 września 2013 r. stwierdzający nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Mogilska – Chałupnika" nie jest prawomocny – na rozpoznanie oczekuje wniesiona od niego skarga kasacyjna. Oznacza to, że kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego nie został wyeliminowany z obrotu i nadal obowiązuje. Możliwe jest zatem ustalenie wszystkich, koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy, przesłanek, a przeszkody w tym względzie nie stanowi toczące się postępowanie sądowe. Zagadnienie wstępne, jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 kpa to takie, od rozstrzygnięcia którego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji", a więc warunkujące merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania jurysdykcyjnego. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu administracyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Na interpretację zagadnienia wstępnego jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania. Także zatem i w omawianej kwestii skarżącemu przyznać racji nie można. Badając sprawę poza zarzutami skargi Sąd nie stwierdził uchybień mogących uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji. Dlatego też skargę, na podstawie art. 151 ppsa, należało oddalić.