II SAB/Gd 166/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie wykreślenia z ewidencji zabytków budynku mieszkalnego oddala skargę. Pismem z dnia 8 września 2014 r. F. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wójta Gminy w S. w sprawie wykreślenia z gminnej ewidencji zabytków budynku położonego na działce nr [...] w S. Z treści skargi, odpowiedzi na skargę oraz dokumentacji sprawy wynikają następujące okoliczności faktyczne i prawne: F. W. pismem z dnia 30 grudnia 2013 r. wystąpił do Wójta Gminy w S. o wykreślenie z gminnej ewidencji zabytków budynku położonego na działce nr [...] w S. W piśmie z dnia 6 lutego 2014 r. Wójt Gminy w S., wskazując na wniosek skarżącego F. W., wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. o wykreślenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. Ś. [...] na działce nr [...]. W piśmie z dnia 19 marca 2014 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w G. nie wyraził zgody na wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku mieszkalnego, karta GEZ nr [...], opiniując tym samym negatywnie wyłączenie przedmiotowego obiektu z gminnej ewidencji zabytków gminy S. Następnie zaś Wójt wraz z pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. przekazał skarżącemu kserokopię pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z dnia 19 marca 2014 r. oraz opinię prawną, w której stwierdzono, że wójt sam nie ma uprawnień do wykreślenia obiektu z gminnej ewidencji lecz musi wystąpić o opinię do konserwatora zabytków, którego zgoda stanowi czynność materialno-techniczną i jest niezaskarżalna. Wójt w piśmie tym zaproponował skarżącemu ponowne wystąpienie o wykreślenie po wydaniu decyzji przez organ nadzoru budowalnego. Pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. skarżący złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zażalenie na bezczynność wójta. Nadto pismem z dnia 22 kwietnia 2014 r. skarżący wezwał Wójta Gminy w S. do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, od której będzie przysługiwać stronie odwołanie. Skarżący wskazał, że w przypadku niewydania decyzji wniesie do sądu skargę na bezczynność organu. Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 37 § 2 Kpa odmówiło wyznaczenia Wójtowi Gminy w S. terminu do załatwienia wniosku o wykreślenie budynku z ewidencji zabytków. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wykreślenie zabytku z gminnej ewidencji następuje w drodze niezaskarżalnej czynności materialno-technicznej, do której nie ma zastosowania art. 37 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy w S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, w sprawie nie doszło do naruszenia prawa i nie zachodzą przesłanki do zobowiązania organu do wydania decyzji o wykreśleniu budynku z gminnej ewidencji zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach określonych w pkt 1- 4a. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy wynika natomiast, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W rozumieniu art. 104 § 1 kpa "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie czyni tego w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w takim wypadku możliwość podjęcia określonych działań dyscyplinujących organ do załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest możliwe zatem wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 Kpa. Istotnie, jak wskazywał organ w odpowiedzi na skargę, a także w korespondencji ze skarżącym brak jest podstaw do podjęcia przez organ wykonawczy gminy decyzji w sprawie dotyczącej tak włączenia, jak i wyłączenia nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. W ocenie Sądu czynność polegająca na włączeniu nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta została kognicją sądów administracyjnych. Analizując przepisy dotyczące ochrony zabytków, odpowiednio stwierdzić należy, że taki sam charakter ma czynność podlegająca na wyłączeniu zabytku z gminnej ewidencji zabytków. Stąd też stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy przyjąć dopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie z wniosku o wyłączenie z gminnej ewidencji zabytków. Skoro zaś w sprawie nie ma podstaw do wydania decyzji, to brak było podstaw do wystąpienia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie w trybie art. 37 Kpa, co tez stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia z dnia 7 sierpnia 2014 r. rozpatrując zażalenie wniesione przez skarżącego. W ocenie Sądu wniesienie skargi na bezczynność powinno zatem poprzedzać wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i takim w istocie było pismo skarżącego z dnia 22 kwietnia 2014 r. wzywające Wójta Gminy w S. do załatwienia sprawy ze wskazaniem, że w przypadku niewydania decyzji zostanie wniesiona do sądu skarga na bezczynność organu. Dokonując merytorycznej oceny skargi Sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Stosownie do treści art. 21 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446) ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Artykuł 22 tej ustawy stanowi: 1. Generalny Konserwator Zabytków prowadzi krajową ewidencję zabytków w formie zbioru kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się w wojewódzkich ewidencjach zabytków. 2. Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. 3. Włączenie karty ewidencyjnej zabytku ruchomego niewpisanego do rejestru do wojewódzkiej ewidencji zabytków może nastąpić za zgodą właściciela tego zabytku. 4. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. 5. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Z kolei z § 13 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. nr 113, poz. 661) wynika, że kartę ewidencyjną zabytku sporządza się co najmniej w 2 egzemplarzach, z których jeden jest włączany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, a drugi do krajowej ewidencji zabytków. Stosownie do § 14 ust. 1 wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Generalny Konserwator Zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do krajowej ewidencji zabytków po otrzymaniu tej karty od wojewódzkiego konserwatora zabytków (ust. 2). Zgodnie zaś z § 15 o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia następnie właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym (§ 18 rozporządzenia). Z § 16 ust. 1 rozporządzenia wynika że kartę ewidencyjną nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która przestała być zabytkiem, wyłącza się z krajowej i wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz przechowuje w archiwum zakładowym Narodowego Instytutu Dziedzictwa oraz wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do karty adresowej zabytku, o której mowa w § 17, z tym że karta ta jest przechowywana w archiwum zakładowym urzędu gminy (§ 16 ust. 2). Natomiast zbiór dokumentów nieruchomości lub rzeczy ruchomej, o których mowa w ust. 1, przechowuje się w archiwum zakładowym wojewódzkiego urzędu ochrony zabytków (§ 16 ust. 3). W pierwszej kolejności wskazać należy, że karty zabytków i karty adresowe poszczególnych zabytków muszą spełniać wymogi formalne rozporządzenia z dnia 26 maja 2011 r. Przepisy ustawy o ochronie zabytków ani też rozporządzenia wykonawczego nie wymagają uzasadniania kart adresowych zabytków. Przy włączaniu karty zabytku czy też karty adresowej do ewidencji nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, regulacji dotyczących zasad procedowania przy włączeniu kart zabytków do ewidencji należy poszukiwać wyłącznie w ustawie o ochronie zabytków oraz w aktach wykonawczych. Celem ewidencji zabytków jest rozpoznanie obiektów zabytkowych w terenie i ich udokumentowanie, zebranie i opracowanie podstawowych informacji merytorycznych o nich, zebranie informacji administracyjno-adresowych, tworzenie opracowań dla obiektów zagrożonych rozbiórką, destrukcją lub gruntowną przebudową, monitoring zasobu zabytkowego. Z uwagi na stale rozszerzające się o kolejne grupy zakresu zainteresowań konserwatorskich ewidencja rozumiana jako sporządzanie dokumentacji jest działaniem ciągłym i nigdy nie zostanie definitywnie zakończona. Możliwe jest jedynie zaspokojenie potrzeb w określonym momencie. Ewidencja wojewódzka umożliwia prowadzenie planowej polityki konserwatorskiej w zakresie wpisów do rejestru zabytków, współpracy konserwatora przy opracowywaniu planów zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, prac remontowo-budowlanych, dofinansowania prac konserwatorskich, przygotowywania szczegółowej dokumentacji wybranych obiektów zabytkowych, tworzenia zbioru informacji o zabytkach na określonym terenie (gmina, powiat, województwo) oraz tworzenia krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych programów ochrony zabytków i opieki nad zabytkami. Stanowi również bazę informacji o zabytkach z terenu województwa, która zasila krajową ewidencję zabytków. Konsekwencją zaś utworzenia karty ewidencyjnej zabytku jest utworzenie karty adresowej tego zabytku celem włączenia go gminnej ewidencji zabytków. To zaś powoduje dalsze skutki w postaci ograniczenia właściciela takiej nieruchomości przy podejmowaniu zamierzeń inwestycyjnych. Konsekwencją bowiem włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości zabytkowej, aczkolwiek, co wymaga stanowczego podkreślenia, o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują pozostałe formy prawne ochrony zabytków, w szczególności wpis do rejestru. Prace podjęte przy obiektach ujętych w gminnej ewidencji zabytków podlegają uzgodnieniom z wojewódzkim konserwatorem zabytków na etapie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, decyzji o lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz na etapie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Uzgodnienia czynione przez konserwatora w toku zarówno postępowań w sprawie ustalenia warunków realizacji wskazanych inwestycji, jak i w toku zatwierdzania projektów budowlanych i udzielania pozwoleń na budowę podlegają weryfikacji w administracyjnym toku instancji i właściciel bądź posiadacz obiektu zabytkowego może je zaskarżyć. Ponadto właściciele lub posiadacze takich zabytków muszą zawiadamiać wojewódzkiego konserwatora zabytków o wszelkich zagrożeniach, niekorzystnych zmianach, oraz o zmianie stanu prawnego zabytku ujętego w ewidencji. Z przepisów rozporządzenia wynika, że w sytuacji, gdy obiekt utracił charakter zabytku, następuje wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji karty ewidencyjnej zabytku, a także wyłączenie z gminnej ewidencji jego karty adresowej. Karty te przekazywane są do odpowiednich archiwów. Powiązanie gminnej ewidencji zabytków z wojewódzką ewidencją jest oczywiste. Dopóki bowiem obiekt figuruje w ewidencji wojewódzkiej, musi on również figurować w ewidencji gminnej. Jak prawidłowo stwierdził w niniejszej sprawie skarżony organ, wójt nie ma samodzielnej kompetencji do wyłączenia takiego obiektu z gminnej ewidencji zabytków. Stąd też po wpłynięciu wniosku skarżącego Wójt Gminy w S. mógł jedynie wystąpić do konserwatora zabytków o wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków przedmiotowego budynku, co dałoby podstawę do wyłączenia tegoż budynku z ewidencji gminnej. Bezsporne jest, że konserwator nie wyraził zgody na wyłączenie z wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku położonego na działce nr [...] w S. W tej sytuacji Wójt nie mógł również wyłączyć przedmiotowego budynku z gminnej ewidencji zabytków, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r., do którego dołączył stanowisko konserwatora, a także opinię prawną w sprawie. Stwierdzić zatem należy, że w dacie orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w stanie bezczynności. Z tych też względów Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.