I OW 214/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Świętochłowice o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Świętochłowice a Wojewodą Śląskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania reklamacji wyborczej Komitetu Wyborczego Ruch Ślązaków – Świętochłowice na nieprawidłowości w prowadzonym przez Prezydenta Miasta Świętochłowice rejestrze wyborców postanawia: 1. odrzucić wniosek; 2. zwrócić Prezydentowi Miasta Świętochłowice kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu od wniosku. Prezydent Miasta Świętochłowice wniósł o "rozstrzygnięcie sporu negatywnego o właściwość pomiędzy Wojewodą Śląskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym Katowicach oraz Prezydentem Miasta Świętochłowice w sprawie reklamacji wyborczej Komitetu Wyborczego Ruch Ślązaków – Świętochłowice na nieprawidłowości w prowadzonym przez Prezydenta Miasta Świętochłowice – jako organie administracji publicznej - rejestrze wyborców". W uzasadnieniu wniosku podał następujący stan sprawy: W dniu 20 października 2014 r. Komitet Wyborczy Ruchu Ślązaków – Świętochłowice skierował do Prezydenta Miasta Świętochłowice reklamację wyborczą na nieprawidłowości w rejestrze wyborców polegające na ujęciu w spisie wyborców D. K., który pomimo zameldowania w mieście Świętochłowice zdaniem reklamującego nie zamieszkuje w nim. W dniu 21 października 2014 r. Prezydent Miasta Świętochłowice skierował do Państwowej Komisji Wyborczej, na podstawie art. 161 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112, z późn. zm.; dalej: Kodeks wyborczy) wniosek o wskazanie trybu postępowania w przedmiocie reklamacji wyborczej z uwagi na fakt, że Prezydent Miasta, będąc osobą której dotyczy reklamacja, a co za tym idzie uczestnikiem na podstawie art. 22 Kodeksu wyborczego, pozostaje jednocześnie zwierzchnikiem służbowym pracowników, których mógłby w tym zakresie upoważnić do wydania w jego imieniu decyzji w przedmiotowej sprawie. W dniu 23 października 2014 r. Państwowa Komisja Wyborcza wskazała, że reklamację na nieprawidłowości w rejestrze wyborców, wniesioną na podstawie art. 22 Kodeksu wyborczego rozpatruje wójt, burmistrz, prezydent miasta w terminie 3 dni od dnia jej wniesienia. W wypadku, jeśli reklamacja dotyczy bezpośrednio organu, który wydaje decyzję w sprawie na podstawie art. 26 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), reklamację rozpatruje organ wyższego stopnia, którym na podstawie art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego jest samorządowe kolegium odwoławcze. W dniu 24 października 2014 r. Prezydent Miasta Świętochłowice przekazał sprawę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W dniu 27 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało sprawę Wojewodzie Śląskiemu, uznając się za niewłaściwe do rozpoznania reklamacji. Wojewoda Śląski pismem z 31 października 2014 r. uznał się za niewłaściwy w przedmiotowej sprawie i przekazał całą korespondencję związaną z reklamacją Komitetu Wyborczego Ruch Ślązaków – Świętochłowice do Prezydenta Miasta Świętochłowice. W uzasadnieniu wniosku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Prezydent Miasta Świętochłowice wskazał, między innymi, że w powyższej sytuacji wystąpił negatywny spór kompetencyjny, ponieważ żaden z organów wskazanych przez Państwową Komisję Wyborczą, która na podstawie art. 161 Kodeksu wyborczego wydała wiążącą Prezydenta Miasta Świętochłowice oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytyczną, nie uznaje się za władny do załatwienia sprawy. Zdaniem wnioskodawcy, w sprawie występuje istotne zagadnienie prawne: 1. Czy w postępowaniu dotyczącym rozpoznania reklamacji wyborczej możliwe jest by wystąpiła sprawa wpadkowa, dotycząca wyłączenia organu? 2. W jakim trybie takie postępowanie ma zostać przeprowadzone i na podstawie jakich przepisów? W ocenie Prezydenta Miasta Świętochłowice, choć właściwym w tej sprawie wydaje się Sąd Najwyższy, to organ nie ma legitymacji do wystąpienia w sprawie ze stosownym wnioskiem o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego. Jak wskazał wnioskodawca, z jednej strony Państwowa Komisja Wyborcza uznała, że Prezydent Miasta Świętochłowice nie może załatwić sprawy dotyczącej go bezpośrednio, odwołując się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a z drugiej strony Wojewoda Śląski uznał się za niewłaściwy, stwierdzając, że w przedmiotowej sytuacji nie ma podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma również podstaw do wyłączenia organu, ponieważ i tak ostateczna decyzja rozpatrzenia reklamacji będzie wydana przez sąd powszechny, a nie przez ten organ, a więc "nie zachodzi obawa ostatecznego rozstrzygnięcia przez organ w sprawie dotyczącej piastuna tegoż organu". Zdaniem Prezydenta Miasta Świętochłowice, w konsekwencji powyższego stwierdzenia Wojewody Śląskiego występuje istotna wątpliwość co do zapewnienia dwuinstancyjnego dla skarżącego rozpoznania jego sprawy, ponieważ można zarzucić w tej sytuacji swoistą iluzoryczność dwuinstancyjności i ograniczenie jej wyłącznie do rozpoznania skargi przez sąd powszechny, bowiem na podstawie ait. 20 § 5 w związku z art. 22 §5 zd. 2 Kodeksu wyborczego, od postanowienia sądu nie przysługuje środek prawny. Wnioskodawca wskazał, że istotna wątpliwość występuje co do stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jednej strony Prezydent Miasta jest związany wytyczną Państwowej Komisji Wyborczej, nakazującej stosować Kodeks postępowania administracyjnego, z drugiej strony Wojewoda Śląski wskazuje na brak możliwości zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawie. Zdaniem Prezydenta Miasta Świętochłowice, zakładając kompleksowość regulacji kodeksu wyborczego oraz brak odesłania w nim do Kodeksu postępowania administracyjnego, można przyjąć za Wojewodą Śląskim, że sprawę w niniejszym wypadku powinien załatwić Prezydent Miasta Świętochłowice, ale z drugiej strony spowodowałoby to opisane powyżej naruszenie zasady dwuinstancyjności i w dalszej perspektywie pozbawiłoby tak składającego reklamację, jak również, jak to określił wojewoda, "piastuna organu", prawa do obrony swoich interesów, a to z kolei oczywiście naruszyłoby zasadę państwa prawa, W ocenie wnioskodawcy, w takim kontekście brak możliwości zastosowania w sprawie Kodeksu postępowania administracyjnego, a przez to konieczność załatwienia sprawy przez piastuna organu powoduje w ogóle wątpliwość co do konstytucyjności uregulowania przepisów art. 20 § 5 oraz 22 § 5 Kodeksu wyborczego w zakresie w jakim pozbawiają one piastunów organów ochrony prawa wyborczego. W ten bowiem sposób naruszono wyrażoną w przepisie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. konstytucyjną zasadę równości i zakaz dyskryminacji w życiu politycznym, jak również nie można wykluczyć, że doszłoby do naruszenia art. 62 Konstytucji RP, a przez swoistą pozomość dwuinstancyjności nie można wykluczyć naruszenia art. 78 w związku z 45 Konstytucji RP w zakresie dwuinstancyjności postępowania i prawa do sądu. Prezydent Miasta Świętochłowice wskazał, że o ile w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2011 r. (sygn. akt I OSK 2221/11) pojawiają się argumenty dotyczące kompleksowości regulacji, o tyle rozpatrywany w tamtej sprawie przypadek był odmienny, bowiem dotyczył wyborów do Sejmu i Senatu, natomiast w niniejszej sprawie dotyczy wyborów, do rad gmin, sejmiku wojewódzkiego oraz wójta burmistrza i prezydenta miasta. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spór o właściwość ma miejsce wtedy gdy rozbieżność poglądów co do zakresu działania organów administracji publicznej zachodzi w odniesieniu do rozpoznania i rozstrzygnięcia tej samej sprawy, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamą sprawą, którą zajmują lub odmawiają zajęcia co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygniecie sprawy tożsamej strony (stron), dotyczącej tego samego podmiotu, przy zastosowaniu tej samej podstawy prawnej. Spór o właściwość może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest już przedmiotem prowadzonego postępowania, albo w której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Nie ma podstaw do wyprowadzenia sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego) w zakresie przesunięcia na organ wyższego stopnia, z mocy prawa, właściwości do załatwienia sprawy w przypadku wyłączenia organu. Według art. 26 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku wyłączenia organu sprawę załatwia organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę. Organ wyższego stopnia może do załatwienia sprawy wyznaczyć inny podległy organ. W sprawie nie ma podstaw do wyprowadzenia sporu o właściwość (sporu kompetencyjnego). Prezydent Miasta Świętochłowice wskazał bowiem we wniosku, że spór dotyczy sytuacji określonej w art. 26 § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy ponadto wskazać, że wnioskodawca nie jest legitymowany do inicjowania sprawy ze sporu między innymi niż on sam organami – czyli między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Kielcach a Wojewodą Śląskim. Należy nadto wskazać na wyłączność kognicji sądu powszechnego w sprawach ze skarg na reklamacje wyborcze. Zgodnie z art. 22 § 5 Kodeksu wyborczego: "Na decyzję nieuwzględniającą reklamacji lub powodującą skreślenie z rejestru wyborców wnoszący reklamację bądź osoba skreślona z rejestru wyborców może wnieść, w terminie 3 dni od dnia doręczenia decyzji, skargę za pośrednictwem wójta do właściwego miejscowo sądu rejonowego. Przepisy art. 20 § 4 i 5 stosuje się odpowiednio". W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o zwrocie wpisu od wniosku.