I SA/Wa 1724/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta L. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym do tut. Sądu postanowieniem NK [...] z dnia [...] marca 2014r. Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako "kpa") utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2011 r. [...] odmawiające wszczęcia postępowania 1) w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1953r. [...], którym wyrażona została zgoda na przekazanie Centrali [...] – Biuro Wojewódzkie w L. w zarząd oraz użytkowanie nieruchomości położonej w L. przy zbiegu ul. K. i S. o pow. 220 mkw oraz 2) w sprawie stwierdzenia nieważności protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] grudnia 1953r. w przedmiocie przekazania ww nieruchomości w zarząd i użytkowanie Centrali [...] – Biuro Wojewódzkie w L.. W uzasadnieniu ww postanowienia organ przywołał art. 61a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnił następnie, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone w ramach art. 156 i n kpa może dotyczyć jedynie decyzji administracyjnej a ww zgoda z 1953r. ani protokół zdawczo-odbiorczy nie są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu przepisów kpa, gdyż były to akty o charakterze uznaniowym a nie władczym i nie rozstrzygały indywidualnej sprawy administracyjnej. Dalej organ przytoczył obowiązujące wówczas przepisy będące podstawą wydania ww pisemnej zgody na przekazanie nieruchomości na potrzeby wykonania narodowych planów gospodarczych i podał, że dopiero brak zgody bądź odmowa wyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości otwierała dla władzy naczelnej wykonawcy planu narodowego możliwość rozstrzygnięcia wniosku w formie decyzji administracyjnej. Skargę na powyższe postanowienie złożyła gmina Miasto L., w imieniu której Prezydent Miasta L. zarzucił, że naruszono art. 61a § 1 i 2 kpa i art. 107 § 1 i 2 kpa. Podniósł, że zarówno protokół zdawczo- odbiorczy jak i zezwolenie Ministra Przemysłu Lekkiego na przekazanie nieruchomości noszą cechy decyzji administracyjnej. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Badając sprawę w ramach art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: "ppsa") Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sporne pismo Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1953r. [...] oraz protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] grudnia 1953r. w przedmiocie przekazania opisanej wyżej nieruchomości w zarząd i użytkowanie Centrali [...] zostały wydane w oparciu o przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst pierwotny: Dz. U. 1949 r. Nr 27 poz. 197, tekst jednolity: Dz. U. 1952 r. Nr 4 poz. 31 dalej jako dekret). Stanowił on, że nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej jako plan) mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane na ten cel zgodnie z jego przepisami (art. 1 dekretu). Przepisy dekretu co do zasady regulowały zasady nabywania nieruchomości od osób nie będących wykonawcami narodowych planów gospodarczych (Dział III, art. 4 i n. dekretu), natomiast jeśli chodzi o nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa (...) zasady przekazywania ich właściwym wykonawcom planów "na własność bądź w zarząd i użytkowanie" – określały przepisy wydanego na mocy art. 3 ust. 3 dekretu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (dalej jako rozporządzenie, art. 3 dekretu). W obu tych przypadkach (a więc zarówno gdy chodzi o nieruchomości stanowiące własność podmiotów prywatnych jak i własność Skarbu Państwa czy podmiotów wymienionych w art. 2 dekretu), zasadą było podjęcie próby "umownego" czy też "dobrowolnego" przekazania nieruchomości na realizację planu. W przypadku nieruchomości prywatnych wykonawca planu, który uzyskał zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, aby odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną w przepisach; i dopiero jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia właścicielowi wezwania nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji planu nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 8 dekretu i nast.). O wywłaszczeniu orzekał wojewoda stosując przepisy dekretu oraz przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16) i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 342, z 1933 r. Nr 84, poz. 624, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1945 r. Nr 50, poz. 284). Jeśli zaś chodzi o nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa przepisy rozporządzenia przewidywały, że w pierwszej kolejności władza naczelna wykonawcy, uznawszy słuszność wniosku, winna była zwrócić się do władzy naczelnej posiadacza nieruchomości o "wyrażenie zgody" na jej przekazanie na realizację planu. W przypadku wyrażenia zgody, przekazanie nieruchomości "w zarząd i użytkowanie" (art. 3 ust. 1 dekretu) następowało w formie protokołu zdawczo-odbiorczego, a w przypadku przekazania prawa własności - w drodze umowy zawartej w odpowiedniej formie (§ 9 rozporządzenia). Dopiero w razie nieudzielenia przez władzę naczelną posiadacza odpowiedzi w terminie 14 dni (§ 7 rozporządzenia) bądź niewyrażenia zgody na przekazanie nieruchomości - władza naczelna wykonawcy przedstawiała sprawę do decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. Jego "decyzja" była ostateczna i stanowiła podstawę do niezwłocznego objęcia nieruchomości przez wykonawcę planu (§ 12 i § 16 rozporządzenia). Powyższe wskazuje, że zarówno gdy chodzi o nieruchomości prywatne jak i nieruchomości Skarbu Państwa, zanim doszło do "przymusowego" a więc w drodze aktu władczego w postaci decyzji o wywłaszczeniu czy decyzji Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego o przekazaniu nieruchomości na realizację planu – w pierwszej kolejności podejmowano próbę jej przejęcia (przekazania) w drodze czynności cywilnoprawnej przy czym, w przypadku przejmowania prawa własności nieruchomości tak prywatnych jak i państwowych - następowało to w formie umowy, zaś w przypadku przekazywania nieruchomości państwowych w zarząd lub użytkowanie – w myśl przepisów rozporządzenia - po uzyskaniu zgody "władzy" dysponującej nieruchomością następowało to w formie protokołu zdawczo-odbiorczego. Stąd w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zgoda władzy naczelnej posiadacza nieruchomości (w kontrolowanej sprawie zawarta w piśmie Ministra Przemysłu Lekkiego z dnia [...] października 1953r. [...]) jak przekazanie nieruchomości w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego (tu protokołu z dnia [...] grudnia 1953r. w przedmiocie przekazania ww nieruchomości w zarząd i użytkowanie Centrali [...]) podejmowane były w ramach szeroko pojętego dominium (a nie imperium) Państwa. Nie były to zatem decyzje administracyjne, możliwe do weryfikacji w nadzwyczajnym trybie przewidzianym obecnie w art. 156 kpa. Oprócz formy, wskazuje na to także całokształt opisanej regulacji a w szczególności przyjęte w niej rozwiązanie polegające na tym, że władza naczelna posiadacza, w świetle przytoczonych wyżej przepisów rozporządzenia, mogła nie zająć w ogóle stanowiska w sprawie przekazania, co uzasadnia dodatkowo twierdzenie, iż kontestowana przez skarżącą gminę czynność nie stanowiła decyzji administracyjnej czy też orzeczenia organu administracji rozstrzygającego w ramach ustawowych (czy dekretowych) kompetencji indywidualną sprawę administracyjną. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 § 1 a kpa w sprawie stwierdzenia nieważności tychże aktów jako postępowania, "które z innych uzasadnionych przyczyn" nie może być podjęte – nie narusza prawa, co skutkowało oddaleniem skargi.