II SAB/Op 75/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Burmistrza Prudnika w przedmiocie informacji publicznej 1) umarza postępowanie, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Burmistrza Prudnika na rzecz M. S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga M. S. na bezczynność Burmistrza Prudnika w udzieleniu informacji publicznej. Wnioskiem z dnia 8 października 2014 r., przesłanym pocztą elektroniczną, M. S. wystąpił do Burmistrza Prudnika z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej liczby osób zatrudnionych w Urzędzie Miasta na dzień 21 listopada 2010 r. oraz na dzień złożenia wniosku; imion i nazwisk wszystkich kierowników wydziałów, naczelników i innych osób zajmujących kierownicze stanowiska w Urzędzie Miasta (w tym Skarbnika i Sekretarza Gminy), z podaniem wykształcenia każdej z tych osób, a w przypadku wykształcenia wyższego również kierunku ukończonych studiów, daty zatrudnienia na obecnie zajmowanym stanowisku; wysokości nagród i premii przyznanych i wypłaconych każdemu z pracowników Urzędu Miasta od dnia 1 stycznia 2014 r. do dnia złożenia wniosku z podaniem konkretnej kwoty przypisanej do konkretnego pracownika; listy podróży zagranicznych Burmistrza i innych pracowników Urzędu Miasta (finansowanych ze środków publicznych) od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku, z podaniem miejsca podróży czasu jej trwania, celu oraz kosztów; wykazu postępowań sądowych, w których uczestniczyła Gmina, a które zakończyły się w okresie od 21 listopada 2011 r. do dnia złożenia wniosku, ze wskazaniem zapadłego rozstrzygnięcia (alternatywnie skanów prawomocnych wyroków i postanowień w sprawach, w których uczestniczyła Gmina, wydanych od dnia 21 listopada 20111 r. do dnia złożenia wniosku); liczby skarg złożonych ba działalność Burmistrza w okresie od dnia 21 listopada 2010 r. do dnia złożenia wniosku z podaniem rezultatu rozpatrzenia tych skarg. Pismem z dnia 16 października 2014 r. Burmistrz Prudnika poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje w chwili obecnej gotową informacją, o którą się zwracała strona, gdyż wymaga ona zebrania stosownych danych i dokonania odpowiednich zestawień. Zdaniem organu, żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej i stąd też stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązano M. S. do uzupełnienia wniosku o wskazanie celu jakiemu służyć będzie pozyskana przetworzona informacja publiczna. Organ przytoczył także orzeczenie NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13. Skarżący pismem z dnia 17 października 2014 r. podtrzymał złożony wniosek, stwierdzając, że żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej Następnie, M. S. - reprezentowany przez adwokata - pismem z dnia 31 października 2014 r., nadanym na poczcie w dniu 2 listopada 2014 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Prudnika w zakresie udostępnienia żądanej informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nierozpoznanie wniosku złożonego przez skarżącego. Domagał się rozpoznania sprawy w postępowaniu uproszczonym, przeprowadzenia dowodu z dokumentów, zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, a także zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, przedstawiając stan faktyczny sprawy oraz powołując się na przepis art. 16 ust. 1 i art. 13 ustawy wskazał, że organ naruszył 14 dniowy termin do rozpatrzenia wniosku i nie udostępnił informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zatem, fakt nieudzielenia informacji objętej wnioskiem oraz brak innych przewidzianych prawem działań w załatwieniu wniosku, naruszają prawa skarżącego i jednocześnie świadczą o bezczynności organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku - o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ stwierdził, że żądana informacja dotyczyła tzw. informacji przetworzonej i stąd też skarżący na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany został do wykazania okoliczności świadczących o działaniu w interesie publicznym oraz, że uzyskanie tych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zdaniem organu, informacje o które zwrócił się skarżący nie stanowią informacji źródłowych, lecz mają charakter kwalifikowany i zaliczają się do informacji przetworzonych, gdyż ich wyszukiwanie wymaga stosownych analiz, obliczeń i zestawień danych statystycznych. Podkreślał nadto organ, że ma wolę udzielenia tych informacji, ale nie może tego uczynić, gdyż skarżący nie uzupełnił wniosku z dnia 8 października 2014 r. Z przedstawionych względów uznał, że organowi nie można postawić zarzutu bezczynności. Pismem procesowym z dnia 9 grudnia 2014 r. organ wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Podał, że po wniesieniu skargi do Sądu organ udostępnił informacje, o które zwrócił się skarżący. Udostępnienie informacji nastąpiło w dniu 5 grudnia 2014 r. Na powyższą okoliczność przedłożył stosowne dokumenty oraz potwierdzenie ich przekazania. Na rozprawie pełnomocnik organu podtrzymał wniosek o umorzenie postępowania sądowego i nieobciążanie organu kosztami procesu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie należało umorzyć. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej. Mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi, w pierwszej kolejności wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej również "ustawą". Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Opierając się o wskazane regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z przepisu tego wynika, że dokonanie przez organ czynności żądanej przez skarżącego wyłącza możliwość uwzględnienia skargi na bezczynność organu nawet wówczas, gdy czynność ta została podjęta z naruszeniem przewidzianego terminu. Zauważyć przy tym trzeba, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. umożliwia organowi dokonanie żądanej czynności, co do której postawiono mu zarzut bezczynności, także po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność. Zgodnie z tym przepisem organ, którego bezczynność zaskarżono, może bowiem w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Oznacza to, że do czasu rozpoznania skargi przez sąd może on uczynić zadość żądaniu skarżącego, co do którego pozostawał w bezczynności. Uwzględnienie skargi przez organ w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. powoduje, że przestaje istnieć sprawa sądowoadministracyjna. Skutkuje to bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, co stanowi przesłankę umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn, niż wskazane w art. 161 § 1 pkt 1 (cofnięcie skargi) i pkt 2 (śmierć strony, gdy przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania). Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., będzie zachodziła m.in. wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Określenie "stało się" oznacza ujawnienie przyczyny, która w chwili wniesienia skargi nie istniała, a wystąpiła dopiero w toku rozpoznawania sprawy. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie poglądem, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. będzie miał zatem zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (tak: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, LEX nr 463487). Ponieważ organ nie kwestionował, że żądane przez M. S. informacje mieszczą się w ustawowym pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 ustawy, i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, Sąd zajął się kwestią, czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 8 października 2014 r. Zauważyć przyjdzie, że w niniejszej sprawie Burmistrz Prudnika, pismem z dnia 5 grudnia 2014 r., udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek, co wyraźnie zostało stwierdzone w piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. i co wynika z załączonych do tego pisma dokumentów. Żądanie udzielenia informacji publicznej wpłynęło do organu w dniu 9 października 2014 r., wobec tego czternastodniowy termin z art. 13 ust. 1 ustawy upłynął z dniem 23 października 2014 r. Z przedstawionych dat wynika, że przesłanie skarżącemu w dniu 5 grudnia 2014 r. pisma będącego odpowiedzią na jego wniosek zostało dokonane z uchybieniem wymaganego terminu oraz po wniesieniu skargi do Sądu. Zważywszy, że wnioskowana informacja została udzielona, choć już po wniesieniu skargi do Sądu, nie można uznać, że organ nadal pozostaje w bezczynności i stąd też przyjąć należało, że w sprawie przestał istnieć przedmiot sprawy w postaci bezczynności organu. Skoro - jak wykazano - w momencie rozpoznawania przez Sąd skargi organ nie pozostawał już w bezczynności, to brak było podstaw do zastosowania trybu przewidzianego w art. 149 P.p.s.a., tj. zobowiązania organu do podjęcia czynności w wyznaczonym terminie. Biorąc więc pod uwagę, że niniejsze postępowanie sądowe okazało się bezprzedmiotowe, konieczne stało się jego umorzenie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Powtórzyć należy, iż bezprzedmiotowość postępowania zachodzi w wypadku wydania aktu lub podjęcia czynności przez organ w sprawie, w której została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd administracyjny ocenia jedynie, czy stan bezczynności trwa lub ustał, gdyż celem tej skargi jest doprowadzenie do wydania aktu lub podjęcia czynności przez właściwy organ. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego podjęto natomiast na zasadzie art. 201 § 1 P.p.s.a. oraz art. 205 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 201 § 1 P.p.s.a. zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu, w tym przypadku od Burmistrza Prudnika, w razie umorzenia postępowania z przyczyny wskazanej tym przepisem. Odnośnie sformułowanego w odpowiedzi na skargę poglądu, że wnioskowane przez skarżącego informacje, o których stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy miały charakter informacji przetworzonej nie sposób zgodzić się z tym stanowiskiem. Pojęcie informacji przetworzonej nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważą jednak pogląd, że przeniesienie informacji na inny nośnik, pomijanie pewnych fragmentów, czy też proste zsumowanie danych są tego rodzaju zabiegami, które nie pozwalają mówić o przetworzeniu informacji. Przy przetworzeniu informacji mamy do czynienia z pewnym intelektualnym wysiłkiem zmierzającym do otrzymania pewnego wyniku. Do przetworzenia informacji nie dochodzi wówczas, gdy określone we wnioski informacje mają być wyszukane w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach informacji określonej we wniosku i dlatego takich czynności nie można zrównać z przetworzeniem informacji prostej. W analizowanym stanie faktycznym, jak wynika z przedstawionym rozważań Sądu, doszło do przekroczenia przez organ terminu do udzielenia informacji publicznej, zatem organ pozostawał w bezczynności. Opóźnienie w udzieleniu informacji nie było jednak znaczne, a ponadto organ wyjaśnił, że realizacja wniosku skarżącego wymagała dodatkowego czasu, związanego z koniecznością sporządzenia zestawień. W tej sytuacji Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł w tym zakresie, jak w punkcie drugim sentencji wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.