II GSK 865/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 13 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1098/14 w sprawie ze skargi Spółki A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółki A z siedzibą w W. 1.350 (tysiąc trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2014 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1098/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę Spółki A z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO") z dnia [...] stycznia 2014 r. (nr [...]) , która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2012 r. o nałożeniu na skarżącą spółkę kary pieniężnej w wysokości 17 220 zł za zajęcie w dniu 31 stycznia 2011 r. pasa drogowego drogi powiatowej (ul. Ś. na odcinku ul. [...] - ul. [...] w Warszawie) z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że decyzją z dnia [....] stycznia 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy zezwolił skarżącej spółce na kontynuację zajęcia pasa drogowego (trawnika) drogi powiatowej ul. Ś. (na odcinku ul. [...] - ul. [...]) w Warszawie o powierzchni 1722 m² w okresie od dnia 31 grudnia 2010 r. do dnia 30 stycznia 2011 r. na czas budowy [...]. W dniu 1 lutego 2011 r. skarżąca spółka złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie wspomnianego pasa drogowego (w tym samym miejscu i o tej samej powierzchni) w okresie 1 - 18 lutego 2011 r. Wniosek ten został uwzględniony w decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2011 r., w której organ zezwolił na kontynuację zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w okresie od dnia 1 lutego 2011 r. do dnia 18 lutego 2011 r. Jednocześnie organ I instancji zawiadomił pełnomocnika skarżącej spółki o stanie faktycznym i prawnym sprawy, wskazując że w dniu 31 stycznia 2011 r. nastąpiło samowolne zajęcie pasa drogowego. W związku z tym Prezydent m.st. Warszawy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, objętym decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 23 marca 2012 r. wyjaśnił, że zajęcie pasa drogowego w dniu 31 stycznia 2011 r. nie miało charakteru samowolnego, lecz wynikało wyłącznie z błędu pisarskiego, bowiem we wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego błędnie wpisano datę 30 stycznia 2011 r. zamiast 31 stycznia 2011 r. (w związku z tym pełnomocnik wniósł w omawianym piśmie o zmianę zezwolenia z dnia [...] stycznia 2011 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., działając m.in. na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 17 220 zł za zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w dniu 31 stycznia 2011 r. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi z dnia [...] stycznia 2011 r. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy za niezasadne uznał stanowisko spółki, że adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej powinien być wykonawca robót w pasie drogowym, a nie inwestor (tj. skarżąca spółka). Nie uwzględnił również zarzutu jakoby organ nie wyjaśnił, jaka była powierzchnia zajętego pasa drogowego, skoro dwie kolejne decyzje obejmujące okres od 31 grudnia 2010 r. do 18 lutego 2011 r., z wyjątkiem dnia 31 stycznia 2011 r., dotyczyły powierzchni 1722 m², zaś we wniosku o zmianę decyzji z [...] stycznia 2011 r. skarżąca zwracała się jednie o modyfikację okresu zezwolenia, a nie zajętej powierzchni. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Sąd wskazał, że przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w znaczeniu nadanym art. 40 ust. 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych rozumie się: samowolne zajęcie tego pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni pasa niż określona w zezwoleniu. Natomiast z art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że za zajęcie pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu zarządca drogi wymierza karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tej ustawy, przy czym przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia takiej kary organ związany jest rygorami procedury administracyjnej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, niezasadny okazał się zarzut naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wydane decyzji bez podjęcia czynności niezbędnych do należytego zbadania zakresu i terminu zajęcia pasa drogowego. Sąd podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, iż: 1) decyzją z [...] stycznia 2011 r. organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na kontynuację zajęcia pasa drogowego (trawnika) drogi powiatowej ul. Ś. na odcinku ul. [...] - ul. [...]a w Warszawie o powierzchni 1722 m² w okresie od 31 grudnia 2010 r. do 30 stycznia 2011 r., 2) w dniu 1 lutego 2011 r. skarżąca spółka złożyła kolejny wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego, 3) decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. organ I instancji zezwolił skarżącej na kontynuację zajęcia przedmiotowego pasa drogowego w okresie 1 - 18 lutego 2011 r. Zdaniem Sądu oznacza to, że w dniu 31 stycznia 2011 r. skarżąca nie posiadała zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego. Jednocześnie Sąd podzielił stanowisko organu administracji, że fakt wydania decyzji obejmujących okres od 31 grudnia 2010 r. do 18 lutego 2011 r., z wyjątkiem dnia 31 stycznia 2011 r., dotyczących powierzchni 1722 m² trawnika, potwierdza zajmowanie przez skarżącą spółkę w dniu 31 stycznia 2014 r. powierzchni 1722 m² przedmiotowego pasa drogowego. Sąd stwierdził, że obszar zajmowanego w dniu 31 stycznia 2011 r. pasa drogowego potwierdza dodatkowo treść pisma strony skarżącej z 23 marca 2012 r., w którym zwracała się jedynie o modyfikację okresu zezwolenia, nie zaś zajętej powierzchni. Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji również zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 4 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że to inwestor a nie wykonawca robót w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W ocenie Sądu, istniejący między inwestorem a wykonawcą stosunek prawny ma charakter cywilnoprawny i w żaden sposób nie może prowadzić do modyfikacji, czy wręcz przenoszenia obowiązków publicznoprawnych, jakie ma inwestor względem zarządcy drogi. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji ocenił, że SKO prawidłowo uznało, iż decyzja o wymierzeniu kary została skierowana do podmiotu będącego stroną w sprawie, czyli do skarżącej spółki. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyła skarżąca spółka. Zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i jego zmianę poprzez uwzględnienie żądania uchylenia zaskarżonych decyzji administracyjnych, a także o zasądzenie kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji bez ustalenia czy w dacie 31 stycznia 2011 r. doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz jaki był ewentualnie jego zakres, a także bez ustalenia podmiotu, który zajął pas drogowy i wobec którego winna być wydana decyzja; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący, i w konsekwencji wydanie wyroku oddalającego skargę, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem ustalenia powierzchni zajętej bez wymaganego zezwolenia, oględzin, szkiców, oraz innych czynności faktycznych i prawnych (środków dowodowych) niezbędnych dla należytego zbadania czy i w jakim zakresie oraz terminie doszło do zajęcia pasa drogowego oraz przez jaki podmiot, 3) naruszenie art. 107 § 1 w zw. z ar. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania oraz wydanie decyzji wobec niewłaściwego podmiotu, w sytuacji gdy decyzja winna być wydana wobec wykonawcy, który ewentualnie dokonał zajęcia pasa drogi, tj. wobec Spółki B; 4) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo istnienia ku temu przesłanek. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że organ całkowicie zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego, jak choćby poprzez wykonanie dokumentacji fotograficznej i sporządzenie notatki służbowej oraz przeprowadzenie oględzin. Organ nie wykazał (nie udowodnił) zatem żadnej z przesłanek zawartych w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. W szczególności organ nie wykazał, czy doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego w dniu 31 stycznia 2011 r., jaka była ewentualna powierzchnia zajęcia pasa drogowego oraz kto dokonał zajęcia. W żadnym z dowodów nie wskazano, aby to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego. W ocenie strony skarżącej, inwestor nie może ponosić odpowiedzialności deliktowej za działania wykonawcy, będącego osobą profesjonalnie świadczącą usługi danego rodzaju. Skoro stosownie do postanowień kontraktu między skarżącą (jako inwestorem) i Spółką B (jako wykonawcą kontraktu) to wykonawca miał obowiązek uzyskiwać w imieniu inwestora zezwolenia na zajęcia pasa drogowego, to zwłoka wykonawcy w tym zakresie (brak należytej staranności) nie może obciążać inwestora. Skarżąca jako inwestor nigdy nie wyrażała wykonawcy zgody na zajęcie pasa ruchu drogowego z przekroczeniem terminu i nie może z tego tytułu ponosić odpowiedzialności o charakterze deliktowym. Zdaniem skarżącej, dokonane w zaskarżonej decyzji oraz wyroku Sądu pierwszej instancji wywody stanowią jedynie wnioskowanie pośrednie i nie mogą stanowić dowodu na określenie powierzchni zajęcia w okresie po wygaśnięciu zezwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna okazała się zasadna przede wszystkim z przyczyn związanych z zarzutem naruszenia prawa materialnego. Należy bowiem podzielić stanowisko strony skarżącej, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o dogach publicznych, nałożenie ustanowionej w tym przepisie kary pieniężnej musi dotyczyć faktycznej (rzeczywistej) powierzchni zajętej w sposób nieuprawniony. Kwestia ta jest oczywista i nie wymaga żadnych dodatkowych wyjaśnień w sytuacji, gdy dany podmiot nie zwrócił się o uzyskanie stosownego zezwolenia, jak również wtedy, gdy takie zezwolenie otrzymał, lecz przekroczył wyznaczony obszar. W sprawie niniejszej Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził jednak (str. 7 uzasadnienia wyroku), iż: "Należy zgodzić się z organem, że fakt wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy ww. decyzji obejmujących okres od 31 grudnia 2010 r. do 18 lutego 2011 r, z wyjątkiem dnia 31 stycznia 2011 r., dotyczących powierzchni 1722 m2 trawnika, potwierdza zajmowanie przez stronę skarżącą w dniu 31 stycznia 2014 r powierzchni 1722 m2 przedmiotowego pasa drogowego. Dodatkowo obszar zajmowanego w dniu 31 stycznia 2011 r pasa drogowego potwierdza treść pisma strony skarżącej z dnia 23 marca 2012 r., w którym zwracała się jedynie o modyfikację okresu zezwolenia, nie zaś zajętej powierzchni". Jak więc z tego wynika, Sąd przyjął, w ślad za organem, że skoro 31 stycznia 2011 r. strona nie dysponowała takim samym zezwoleniem jakie miała na dzień 30 stycznia 2011 r. i na dzień 1 lutego 2011 r., to kara powinna być naliczona od takiej samej powierzchni jaka była określona w tych zezwoleniach. W istocie więc Sąd przyjął, że zgodnie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, karę nalicza się od braku zezwolenia na zajęcie określonej powierzchni, a nie od powierzchni faktycznie zajmowanej bez zezwolenia. Jak to dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny – vide str. 3 uzasadnienia wyroku – na nieprawidłowość takiego podejścia strona zwracała uwagę już w toku postępowania administracyjnego, jednakże do kwestii tej się nie odniósł, w związku z czym nie wiadomo na czym bazował przyjmując wyżej cytowane stanowisko. W tym stanie rzeczy w tym zakresie wyrok Sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli, a zatem konieczne było jego uchylenie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zatem winien dokonać pełniejszej wykładni art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych oraz dokonać zgodnej z nią oceny czy przepis ten może mieć zastosowanie w sprawie niniejszej przy takich ustaleniach, jakie zostały w niej dokonane. Dokonując ww. wykładni Sąd winien w pierwszym rzędzie rozważyć i uzasadnić, czy przy wymierzaniu przedmiotowej kary pieniężnej możliwe jest odstąpienie przez organ od ustalenia rzeczywistej powierzchni zajmowanej bez zezwolenia. W tym miejscu należy bowiem zauważyć, że przedsiębiorcy występują zwykle o zezwolenie na większą powierzchnię niż faktycznie potem zajmują. Często nie korzystają jednocześnie z całej powierzchni przez cały czas zezwolenia. Często też chcą być asekurowani na wypadek gdyby okazało się, że na skutek nieprzewidzianych okoliczności muszą skorzystać z większej powierzchni niż zamierzali. Dokonując tej wykładni Sąd powinien też mieć na względzie, że musi ona mieć pewien walor uniwersalny, to jest być możliwa do zastosowania nie tylko w danej sprawie, ale również w innych podobnych sprawach. Dlatego – jeśli Sąd uzna, że jest możliwe wymierzanie kary zgodzie z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych na podstawie treści wniosków lub zezwoleń – konieczne będzie przeanalizowanie generalnych zasad przyjmowania podstawy wymiaru kary. Na przykład, gdy (tak jak w sprawie niniejszej) strona w sposób nieuprawniony zajmuje część pasa drogowego w okresie pomiędzy dwoma zezwoleniami dotyczącymi jednak nie tej samej, ale różnych powierzchni, to którą z tych powierzchni należy przyjąć jako podstawę wymiaru kary. Mając zatem na względzie podniesione wyżej okoliczności zarzut naruszenia prawa materialnego z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny. W tym kontekście konsekwentnie należało również uznać za zasadny zarzut z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, tj. przepisów art. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyżej omówionym zakresie. W pozostałej części zarówno ten zarzut, jak i pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, należało uznać za niezasadne. Brak jest jakiegokolwiek logicznego uzasadnienia, że skoro do 30 stycznia 2011 r. i od 1 lutego 2011 r. Spółka B korzystała z przedmiotowego gruntu w imieniu strony skarżącej jako jej wykonawca, to w dniu 31 stycznia 2011 r., nadal będąc wykonawcą strony skarżącej, czyli nadal realizując jej inwestycję, znajdowała się ona na przedmiotowym gruncie samowolnie. W każdym razie strona skarżąca nie przedstawiła żadnej argumentacji, z której ma wynikać, iż w tym jednym dniu znajdujący się na przedmiotowym gruncie wykonawca nie był wykonawcą skarżącego lub był tam wbrew jego woli. Oczywiste jest, że w sprawie niniejszej mamy do czynienia z zaniedbaniem pełnomocnika skarżącego, który przeoczył konieczność uzyskania stosownego zezwolenia również na dzień 31 stycznia 2011 r. To jednak nie ekskulpuje strony skarżącej, gdyż tak jak zgodnie z art. 95 § 2 kc czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego, tak samo zaniechania pełnomocnika również pociągają za sobą skutki bezpośrednio dla mocodawcy. W związku z tym organy prawidłowo ustaliły stronę, co powoduje iż zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej należy uznać za niezasadny. Z kolei zarzut z pkt 4 petitum skargi kasacyjnej został na tyle ogólnikowo sformułowany, że jako samodzielny zarzut skargi kasacyjnej w ogóle nie nadawał się do rozpoznania. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uznając, że w tej sprawie wystąpił "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa w tym drugim artykule, pozwalający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części.