II SAB/Op 69/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie nakazu wykonania obowiązków postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł (słownie: sto złotych 00/100). S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, polegającą na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Na skutek zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 20 października 2014 r., wezwano skarżącego do uiszczenia wpisu od skargi w wysokości 100 zł, w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu do rąk jego małżonki B. P., w dniu 24 października 2014 r., o czym świadczy adnotacja na pocztowym zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki (k-11 akt sądowych). Skarżący zastosował się do wezwania, albowiem w dniu 31 października 2014 r. uiścił wymagany wpis od skargi w wysokości 100 zł (por. wyciąg bankowy – k: 13 akt sądowych). Następnie, na skutek wezwania Sądu z dnia 13 listopada 2014 r., Dyrektor Departamentu Orzecznictwa Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 20 listopada 2014 r. oświadczył, że S. P. wniósł w dniu 14 września 2014 r. zażalenie (drogą elektroniczną) na bezczynność i przewlekłość postępowania Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu. S. P. został wezwany pismem z dnia 22 września 2014 r., nr [...] do uzupełnienia braków formalnych ww. zażalenia, przez jego własnoręczne podpisanie. Wobec jednakże nieuzupełnienia przez S. P. braków formalnych, Główny Urząd Nadzoru Budowlanego poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 21 października 2014 r., o pozostawieniu przedmiotowego wniosku bez rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Uwzględniając wykładnię ukształtowaną w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie przyjąć należy, że o ile bezczynność oznacza niepodejmowanie czynności proceduralnych, będących w kompetencji organu, w terminie określonym przepisami prawa, to przewlekłość postępowania jest także zachowaniem organu niezgodnym z prawem, ale w innej formie niż bezczynność i stanowi kwalifikowaną postać bezczynności. Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając formalnie w bezczynności, natomiast prowadzi postępowanie nieefektywnie i w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające jego dotrzymanie, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Oceniając, czy doszło do przewlekłości postępowania Sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zamierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz Z. Kmieciak: Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, nr 6, s. 33). Dopuszczalność wniesienia skargi sądowoadministracyjnej nie przesądza jednak automatycznie o możliwości jej merytorycznego rozpoznania przez Sąd. Na wstępie bowiem Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli jej wniesienie jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż określone w pkt 1-5 tego przepisu. Na zasadzie art. 52 P.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia służących stronie w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przywołanych regulacji, wniesienie skargi sądowoadministracyjnej na przewlekłość postępowania administracyjnego musi być poprzedzone postępowaniem przewidzianym w art. 37 K.p.a. Z uwagi na zarzucaną w skardze przewlekłość organu w postępowaniu dotyczącym rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie nakazu wykonania obowiązków, organem wyższego stopnia nad Opolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Opolu jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zgodnie z 88a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Do tego organu skarżący powinien zatem złożyć zażalenie przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, aby wyczerpać tryb określony w art. 52 P.p.s.a. w związku z art. 37 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący zwrócił się drogą elektroniczną w dniu 14 września 2014 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, składając jak sam określił, zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, polegającą na braku wydania decyzji w sprawie odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie strzeleckim nr [...]. Zażalenie to będące jednocześnie podaniem powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3 K.p.a., a więc co najmniej wskazanie osoby od której pochodzi, jej adresu i żądania, a jeżeli jest wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Złożenie podpisu wskazuje bowiem, że środek odwoławczy pochodzi od osoby określonej jako wnosząca ten środek. Dopiero wniesienie zażalenia spełniającego wymagania formalne podania określone w art. 63 K.p.a. (w tym złożenie podpisu), pozwala właściwemu organowi na rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Złożone przez skarżącego podanie z dnia 14 września 2014 r. zawierało braki formalne. Z oczywistych względów, jako przesłane drogą elektroniczną nie zawierało własnoręcznego podpisu wnioskodawcy, ale jednocześnie nie spełniało wymogów stawianych pismom składanym w tej formie. Zgodzić się bowiem należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że na zasadzie art. 63 § 3a K.p.a., podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być uwierzytelnione przy użyciu mechanizmów określonych w art. 20a ust. 1 ust. 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2014 r., poz. 1114), jak również powinno zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania, określonym w odrębnych przepisach, jeżeli przepisy te nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru. Wskazać ponadto należy, że brak na podaniu wnoszonym w formie elektronicznej bezpiecznego podpisu elektronicznego weryfikowanego za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu (art. 63 ust. 3a K.p.a.) jest brakiem formalnym, który może być usunięty w trybie art. 64 § 2 K.p.a., o ile jest znany adres wnoszącego podanie. Brak ten można więc uzupełnić przez przesłanie podania przez wnoszącego i opatrzenia go bezpiecznym podpisem elektronicznym bądź też wniesienia podania w formie pisemnej opatrzonego podpisem. Jeżeli więc skarżący nie dochował ustawowych wymogów stawianych zażaleniu i pomimo wezwania organu do uzupełnienia braku formalnego zażalenia, nie uzupełnił go, to nie można uznać, że złożenie zażalenia zostało dokonane skutecznie. Tym samym, skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia i w ten sposób nie spełnił jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi. Wobec tego skarga S. P. jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., co Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. Orzeczenie w pkt 2 sentencji uzasadnia natomiast treść art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego, a postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym.