II SAB/Ol 157/14

Dnia 16 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi M. L. na bezczynność Dziekana Wydziału Uniwersytetu w udzieleniu informacji publicznej - oddala skargę. Wnioskiem z dnia 9 września 2014 r., M.L. zwróciła się do Dziekana Wydziału "[...]" , o udostępnienie Jej nagrań z Rady Wydziału "[...]", która odbyła się w dniu 10 września 2014 r. w zakresie umożliwiającym uzyskanie informacji publicznej o całości obrad, dyskusji, innych form wypowiedzi, których być może nie udało się wnioskodawczyni przewidzieć w tym wniosku, które odbyły się na posiedzeniu Rady. Pismem z dnia 22 września 2014 r., wnioskodawczyni została poinformowana przez Dziekana Wydziału, że nie ma podstaw do udostępnienia Jej nagrania z posiedzenia Rady Wydziału "[...]", gdyż stanowi ono materiał pomocniczy do sporządzenia protokołu pisemnego, który dopiero po zatwierdzeniu przez Radę Wydziału i podpisaniu przez Przewodniczącego Rady Wydziału oraz protokolanta stanowi informację publiczną. Wynika to rozdziału V pkt 3 Regulaminu Pracy Rady Wydziału "[...]". W piśmie wskazano ponadto, że zgodnie z zarządzeniem nr 47/2011 Rektora "[...]" z dnia 29 lipca 2011 r. w sprawie Instrukcji kancelaryjnej w "[...]" ze zmianą zarządzeniem Nr 104/2012 Rektora "[...]" z dnia 14 grudnia 2012 r., w Uniwersytecie obowiązuje tradycyjny system wykonywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania spraw, gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci nieelektronicznej. Jednocześnie poinformowano M.L., że w terminie 14 dni od powiadomienia o braku możliwości udostępnienia nagrań z posiedzenia Rady Wydziału, może ona złożyć wniosek o udostępnienie protokołu z posiedzenia Rady Wydziału "[...]" w dniu 10 września 2014 r. W przypadku niezłożenia wniosku postępowanie o udostępnienie informacji publicznej zostanie umorzone. W dniu 30 września 2014 r., M.L. złożyła do tut. Sądu, za pośrednictwem Dziekana Wydziału "[...]", skargę na bezczynność organu w zakresie udostępnienia wnioskowanej pismem z dnia 9 września 2014 r., informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie Dziekana Wydziału "[...]" do udzielenia żądanej informacji publicznej w formie, o którą wnosiła, w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie grzywny w wysokości 50 % jednomiesięcznego wynagrodzenia. Skarżąca podniosła, że żądana przez nią informacja jest informacją publiczną, wskazując że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że dokumenty urzędowe wykorzystywane w wewnętrznym postępowaniu administracyjnym z zakresu informacji publicznej, skoro pozostają w związku z działalnością organu administracji publicznej, tym samym wypełniają dyspozycję art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca wskazała, że na Radzie miała być podjęta bardzo ważna dla skarżącej decyzja, związana z tym, czy Jej odwołanie z dnia 13 kwietnia 2014 r., zostanie skierowane do Centralnej Komisji ds. Stopni i Tytułów. Dziekan Wydziału utrudnia zaś skarżącej wyjaśnienie istotnej dla niej sprawy, poprzez odmawianie dostępu do informacji publicznej oraz przewlekłe prowadzenie spraw związanych z jej udostępnianiem. W odpowiedzi na skargę, Dziekan Wydziału "[...]" wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko, zawarte w piśmie z dnia 22 września 2014 r., skierowanym do skarżącej. Jednocześnie podniósł, że o sposobie przekazania odwołania skarżącej do Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów skarżąca została skutecznie powiadomiona pismem z dnia 26 września 2014 r. Na rozprawie przed Sądem w dniu 16 grudnia 2014 r. skarżąca potwierdziła, że do organu zwracała się tylko o nagranie, z uwagi na to, że istotnym było to, co na Radzie Wydziału zostało powiedziane, gdyż uprzednio zdarzało się, że ją znieważano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że rola sądu sprowadza się do badania działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania organu w załatwianiu spraw poprzez wydanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem stosownej czynności (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2005, uw. 72 do art. 3). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, uw. 34 do art. 3). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonej czynności. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), powoływanej dalej również jako: u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Z kolei art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02, LEX nr 144641). Krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy, nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do takich podmiotów należą również organy uczelni. "[...]" jest uczelnią publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 z późn. zm.), tym samym Dziekan Wydziału "[...]", jako jednoosobowy organ uczelni, jest podmiotem publicznym, zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w sprawach, dotyczących bieżącego funkcjonowania Wydziału. Złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nakłada na podmiot zobowiązany określone obowiązki. Winien on albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia trybie decyzji administracyjnej (o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, brak jest podstaw do wydawania decyzji i należy jedynie wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. II SA/Gd 1153/03, LEX nr 299295. W przedmiotowej sprawie tak właśnie postąpił Dziekan Wydziału "[...]" , informując wnioskodawczynię pismem z dnia 22 września 2014 r., że żądana przez nią informacja w postaci nagrań z posiedzenia Rady Wydziału w dniu 10 września 2014 r., nie stanowi informacji publicznej, a jedynie materiał pomocniczy do sporządzenia protokółu z posiedzenia. Skarżąca zarzuca zaś bezczynność Dziekana Wydziału "[...]" polegającą na nieudostępnieniu nagrań z tego posiedzenia. Jak wynika z porządku posiedzenia, jednym z 13. punktów obrad było odwołanie skarżącej od uchwały Komisji habilitacyjnej, powołanej w celu przeprowadzenia postępowania habilitacyjnego skarżącej. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych. Jak wynika z cytowanego pkt 2 ust. 1 art. 3 u.d.i.p. – jednym z uprawnień, składających się na prawo do informacji publicznej jest możliwość zapoznania się z dokumentami urzędowymi. Odmiennie reguluje tę kwestię art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym na prawo do informacji publicznej składa się dostęp do dokumentów, których treść spełnia kryteria określone w jego ust. 1. Rozróżnienie regulacji konstytucyjnej i ustawowej sprowadza się do stosunku pomiędzy zakresami pojęć "dokument" i "dokument urzędowy". Dokument urzędowy oznacza - zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. - treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm. (k.k.), w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. należy zatem interpretować rozszerzająco, zgodnie z konstytucyjną zasadą dostępu do wszelkich dokumentów obejmujących informację publiczną. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego [M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 37-39; Michał Kłaczyński , Komentarz do art. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że żądane przez skarżącą nagrania z posiedzenia Rady Wydziału "[...]" nie stanowią informacji publicznej. Nagrania te nie są bowiem dokumentem, o którym mowa w powołanych wyżej przepisach. Stanowią one materiał pomocniczy i wewnętrzny, służący jedynie przygotowaniu protokółu z posiedzenia Rady Wydziału. Ponadto, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakładają na Dziekana Wydziału "[...]" obowiązku udostępnienia takich nagrań. Stanowisko to znajduje też potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 17 maja 2012 r. w sprawie OSK 356/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu posiedzenia organu władzy publicznej powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w u.d.i.p. Ustawa ta dwukrotnie wskazuje na możliwość udostępnienia informacji publicznej w drodze udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących posiedzenia organów kolegialnych. Dotyczy to postanowień zawartych w art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 19 ustawy. Uregulowania te odnoszą się do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 7 ust. 1 pkt 3) oraz ich organów pomocniczych (art. 19 w zw. z art. 18 ustawy). Art. 19 nakłada na organy władzy publicznej, pochodzące z powszechnych wyborów i ich kolegialne organy pomocnicze obowiązek sporządzania i udostępniania protokółów i stenogramów swoich obrad. Wymóg ten ma charakter bezwzględny. Z obowiązku tego organ jest zwolniony w przypadku, gdy sporządza i udostępnia materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni obrady. Podstawowym źródłem informacji o posiedzeniach organów kolegialnych są zatem protokóły, a zapis audiowizualny lub teleinformatyczny jest jedynie zastępczą formą udostępniania informacji. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej, następuje zatem przez dostęp do protokołów. Są to dokumenty, które sporządza określona osoba, potwierdzając zapisaną treść swoim podpisem. Dzięki temu protokół staje się dokumentem, który może być udostępniany i realizuje cel wskazany w ustawie, chroniąc jednocześnie inne prawa i wolności. Ustawa nie nakłada zresztą na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. W przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady, może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i organ nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej, obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej, ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram. Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje pełne zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Ponadto, kwestię tę regulują przepisy wewnętrzne Uczelni. Jak wskazał organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej o udostępnienie nagrań z posiedzenia Rady Wydziału, protokół ma charakter pomocniczy, do sporządzenia protokołu pisemnego, który dopiero po zatwierdzeniu przez Radę Wydziału i podpisaniu przez Przewodniczącego Rady Wydziału oraz protokolanta stanowi informację publiczną, co wynika z rozdziału V pkt 3 Regulaminu Pracy Rady Wydziału "[...]", stanowiącego załącznik do uchwały nr 2 Rady Wydziału "[...]" z dnia 18 września 2012 r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu pracy Rady Wydziału "[...]" w kadencji 2012-2016. Także w myśl postanowień § 4 ust. 1 Instrukcji kancelaryjnej w "[...]", stanowiącej załącznik do zarządzenia nr 47/2011 Rektora "[...]" z dnia 29 lipca 2011 r. z późn. zm. – w Uniwersytecie obowiązuje tradycyjny system wykonywania czynności kancelaryjnych, dokumentowania przebiegu załatwiania spraw, gromadzenia i tworzenia dokumentacji w postaci nieelektronicznej. Z powyższych rozważań wypływa wniosek, iż nie można przyjąć, że informacja, dotycząca posiedzenia Rady Wydziału "[...]" powinna być udostępniona na wskazanym przez skarżącą nośniku z uwagi na fakt, że odnosi się ona do działania podmiotu zobligowanego do udostępniania informacji publicznej. Podmiot ten nie został bowiem zobowiązany do udostępnienia materiałów audiowizualnych i teleinformatycznych na gruncie u.d.i.p. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności. Na marginesie wskazać także należy, że nie stanowi informacji publicznej informacja, dotycząca wnioskodawcy, nie jest to bowiem informacja, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. nie jest to informacja o sprawach publicznych. Informacje dotyczące wnioskodawcy udzielane są w innym trybie, wynikającym z odpowiednich przepisów prawa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.