I OSK 1101/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 451/14 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości świadczeń nienależnych z tytułu wypłaconego zasiłku celowego i ustalenie terminu zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 451/14 oddalił skargę M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] marca 2014 r., nr SKO [...] w przedmiocie określenia wysokości świadczeń nienależnych z tytułu wypłaconego zasiłku celowego i ustalenia terminu zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Prezydent Wrocławia przyznał M. N. zasiłek celowy w łącznej kwocie 200 zł na zakup żywności w styczniu i lutym 2012 r. Następnie, postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2012 r., nr [...] Prezydent Wrocławia wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] orzeczono o uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. W uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że strona w dniu 7 lipca 2011 r. uzyskała dochód w kwocie 20.000 zł z tytułu sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] nr [...] we Wrocławiu w wyniku zawarcia umowy przedwstępnej w dniu 7 lipca 2011 r. (akt notarialny, Repertorium A nr [...]), którego uwzględnienie w dochodzie strony, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, tj. w wysokości 1/12, spowodowało, że dochód M. N. w grudniu 2011 r. przekroczył kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej uprawniające do zasiłku celowego (542 zł). Pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. Prezydent Wrocławia zawiadomił M. N. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie świadczeń nienależnie pobranych z tytułu wypłaty zasiłku celowego na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezydent Wrocławia decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] określił wysokość świadczeń nienależnych z tytułu wypłaconego w styczniu i lutym 2012 r. zasiłku celowego w wysokości 200 zł i ustalił termin zwrotu ww. kwoty nienależnie pobranych świadczeń w okresie od lutego 2014 r. do września 2015 r. po 10 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w styczniu 2012 r. strona nie powinna uzyskać pomocy celowej, ponieważ jej dochód w grudniu 2011 r. wynosił 3.548,54 zł, o czym strona nie poinformowała pracownika organu. Dopiero w trakcie weryfikacji oświadczeń M. N. dotyczących ponoszenia kosztów związanych z utrzymaniem zajmowanego lokalu komunalnego organ powziął wiadomość o zmianie statusu prawnego tego lokalu z lokalu komunalnego na lokal własnościowy. Na podstawie aktu notarialnego nr [...] w związku z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji ustalił, że dochód strony w grudniu 2011 r. wyniósł 3.548,54 zł. Jednocześnie organ wyjaśnił, że nie wziął pod uwagę art. 104 ust. 4 ustawy, ponieważ, jak wynika z aktu notarialnego strona sprzedała mieszkanie za kwotę 20.000 zł i nie wykazała jej wydatkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. N., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że M. N. nie poinformował pracownika socjalnego o tym, że lokal przy ul. [...] [...] we Wrocławiu, w którym zamieszkuje jest jego własnością oraz że tytułem jego sprzedaży otrzymał 20.000 zł. Z akt sprawy wynika, że w dniu 7 lipca 2011 r. Gmina Wrocław sprzedała M. N. na odrębną własność samodzielny lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] nr [...] we Wrocławiu wraz z udziałem 2,44% w nieruchomości wspólnej, a M. N. kupił ten lokal wraz z przynależnym do niego udziałem. Cenę sprzedaży, która po uwzględnieniu bonifikaty w wysokości 90% - wynosiła 17.000 zł, powiększono o koszty przygotowania nieruchomości do sprzedaży w wysokości 400 zł i wyliczono na łączną kwotę 17.400 zł. Kwota ta została wpłacona jednorazowo przez M. N. na konto Gminy Wrocław, przed podpisaniem aktu notarialnego, co potwierdził przedstawiciel Gminy Wrocław (§ 4 aktu notarialnego, Repertorium A nr [...]). Ponadto M. N. poniósł koszty wynikające ze sporządzenia aktu notarialnego w łącznej kwocie 1.517 zł. Jednocześnie w dniu 7 lipca 2011 r. M. N. zobowiązał się sprzedać opisany wyżej lokal mieszkalny G. S. i A. G.- w udziałach wynoszących po 1/2, w terminie do dnia 31 marca 2017 r., jednak nie wcześniej niż w dniu 2 stycznia 2017 r. za łączną kwotę 20.000 zł. G. S. i A. G. zapłaciły M. N. całą cenę sprzedaży przed podpisaniem aktu notarialnego (§ 3 i 4 aktu notarialnego - przedwstępnej umowy sprzedaży, Repertorium A nr [...]). W sprawie, bezspornym jest również to, że M. N. "o wykupieniu mieszkania na własność" zawiadomił Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we Wrocławiu dopiero pismem z dnia 5 marca 2012 r. zatytułowanym "Wyjaśnienia". Powołane okoliczności, zdaniem organu, wskazują że w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 2012 r. przyznającej M. N. zasiłek celowy w wysokości 200 zł, organ I instancji nie miał wiedzy o tym, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe, uprawniające do przyznania zasiłku celowego w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 813 zł. Reasumując, organ stwierdził, że wobec uzyskania przez stronę jednorazowego dochodu w kwocie 20.000 zł, który spowodował przekroczenie przez stronę kryterium dochodowego wypłacony M. N. na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zasiłek celowy stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Poza tym Kolegium zauważyło, że z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w rozpatrywanej sprawie zaistniała szczególnie uzasadniona sytuacja wskazującą na potrzebę odstąpienia od żądania od strony zwrotu kwoty 200 zł tytułem nienależnie pobranego zasiłku celowego. Strona ma stałe źródło dochodu w formie zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego, korzysta również regularnie z pomocy celowej organu, a wysokość należności i określony przez organ I instancji termin spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia nie będzie w ocenie Kolegium stanowił dla strony nadmiernego obciążenia finansowego (10 zł miesięcznie), które mogłoby zniweczyć skutki udzielanej stronie pomocy. Pismem z dnia 13 maja 2014 r., M. N. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nigdy nie otrzymał kwoty 20.000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę powołał się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) i wskazał, że z wyliczenia dokonanego przez organ wynika, że dochód strony uzyskany w grudniu 2011 r. (na który składał się: zasiłek stały - 324 zł, zasiłek pielęgnacyjny - 153 zł, 150 zł - pomoc na opłacenie czynszu od Rosjanek (oświadczenie strony z dnia 10 kwietnia 2012 r.) i 1/12 dochodu uzyskanego w wyniku zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży z dnia 7 lipca 2011 r., czyli 1/12 z 20.000 zł) przekraczał kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (813 zł). W konsekwencji, wobec uzyskania przez stronę jednorazowego dochodu w kwocie 20.000 zł, który spowodował przekroczenie kryterium dochodowego wypłacony M. N. na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zasiłek celowy stanowi świadczenie nienależnie pobrane w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto Sąd podzielił argumentację organu, że wysokość należności i określony termin spłaty kwoty nienależnie pobranego świadczenia nie będzie stanowił dla strony nadmiernego obciążenia finansowego (10 zł miesięcznie), które mogłoby zniweczyć skutki udzielanej stronie pomocy. Sąd nie wziął pod uwagę zarzutów skargi, z których wynika, że wbrew zapisowi w akcie notarialnym skarżący nie otrzymał "od Rosjanek 20 tys. zł, gdyż Rosjanki przeznaczyły je na wykupienie na nazwisko skarżącego zajmowanego przez niego lokalu". Sąd podkreślił, że stosownie do art. 2 § 2 ustawy z 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie czynności notarialne dokonane przez notariusza zgodne z prawem mają charakter dokumentu urzędowego. Tak też należy rozumieć charakter aktu notarialnego w świetle art. 76 § 1 k.p.a., który stanowi, że dokument urzędowy sporządzony w formie przepisanej przez powołane do tego organy władzy publicznej stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Akt notarialny korzysta zatem z domniemania nie tylko autentyczności, ale także domniemania zgodności z prawdą tego co, zostało w nim urzędowo stwierdzone. Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że przywołane przez stronę w odwołaniu okoliczności dotyczące obniżenia wysokości wypłacanego stronie zasiłku stałego nie dotyczą przedmiotu sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. N., zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez wadliwe wykonanie kontroli działalności organu pod względem jego zgodności z prawem i uznanie, że organ ten postępował prawidłowo, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu nieprawidłowo zastosowało art. 6 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. a art. 76 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na arbitralnym uznaniu, że skoro akt notarialny jako dokument urzędowy korzysta z domniemania autentyczności i zgodności z prawdą to bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje fakt zarzutów skarżącego dotyczących nieotrzymania od Rosjanek kwoty 20.000 zł z tytułu umowy przedwstępnej sprzedaży lokalu, pomimo że jest to domniemanie wzruszalne, a zatem możliwe jest przeprowadzenie dowodów przeciwko treści tychże dokumentów; b) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo nieprawidłowego zastosowania przez organ administracyjny art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przede wszystkim zaś zaniechanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków, tj. G. S. i A. G., notariusza dokonującego sporządzenia aktu notarialnego zakupu i przedwstępnej sprzedaży lokalu mieszkalnego, przesłuchania strony, a także porównania treści i dat sporządzenia obu aktów notarialnych; c) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo nieprawidłowego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu art. 7 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, w szczególności w sytuacji, w której przedmiotowa decyzja w przedmiocie określenia wysokości świadczeń nienależnych z tytułu wypłaconego zasiłku celowego i ustalenia terminu zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń zapadła w wyniku wznowienia postępowania z urzędu, a co za tym idzie organ powinien poinformować skarżącego o jego prawach i obowiązkach, w tym możliwej inicjatywie dowodowej; d) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy ponad zarzuty i wnioski oraz podstawę prawną skargi pomimo istnienia takiego obowiązku i wydaniu orzeczenia oddalającego skargę mimo naruszenia przez organy administracyjne obu instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naczelnych zasad postępowania administracyjnego, które Sąd orzekający powinien wziąć pod rozwagę z urzędu; a ewentualnie: 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniona sytuacja wskazująca potrzebę odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranego zasiłku celowego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; 2) zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w podwójnej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 6 pkt 16 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.) świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie pieniężne, uzyskane na podstawie przedstawionych nieprawdziwych informacji lub niepoinformowania o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. Ustawowa definicja świadczenia nienależnie pobranego obejmuje zatem dwie sytuacje, które związane są z przedstawieniem przez stronę nieprawdziwych informacji lub niepoinformowaniem o zmianie sytuacji materialnej lub osobistej. W rozpoznawanej sprawie podstawą decyzji Prezydenta Wrocławia określającej wysokość świadczeń nienależnych z tytułu wypłaconego M. N. zasiłku celowego i ustalającej termin zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń było uzyskanie przez organ pomocy społecznej informacji, że w dniu 7 lipca 2011 r. Gmina Wrocław sprzedała M. N. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] nr [...] we Wrocławiu. Ponadto w tym samym dniu skarżący kasacyjnie uzyskał dochód w wysokości 20.000 zł z tytułu sprzedaży ww. lokalu G. S. i A. G. w związku z zawarciem umowy przedwstępnej. Powyższe okoliczności miały wpływ na ocenę spełniania przez stronę przesłanek do przyznania świadczeń w formie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy pomocy społecznej, jak i Sąd I instancji, prawidłowo przyjęły, że zatajenie powyższych informacji doprowadziło do wadliwej oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej M. N.. W sprawie zachodziły zatem przesłanki do zastosowania art. 6 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 109 ustawy o pomocy społecznej osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej są obowiązane niezwłocznie poinformować organ, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Skarżący kasacyjnie nie ujawnił faktu, iż nastąpiła zmiana tytułu prawnego posiadanego przez niego mieszkania przy ul. [...] we Wrocławiu, z najmu na prawo własności – a także nie ujawnił faktu, że zawarł umowę przedwstępną sprzedaży tego lokalu, tym samym M. N. nie poinformował organów pomocy społecznej o zmianach zachodzących w jego sytuacji majątkowej, zatajając okoliczności, które miały istotne znaczenie dla oceny przesłanek przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Ocena, jakiej dokonał w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, była prawidłowa. Odnosząc się do argumentów podnoszonych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że akt notarialny jest dokumentem urzędowym, który korzysta z domniemania nie tylko autentyczności, ale także zgodności z prawdą tego co, zostało w nim urzędowo stwierdzone. Wzruszenie aktu notarialnego może nastąpić tylko w drodze postępowania sądowego. Dopóki zatem umowa, zawarta w formie aktu notarialnego, nie zostanie wzruszona w trybie prawem przewidzianym i funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty powinna być uwzględniana przez wszystkie podmioty, w tym przez organy administracji publicznej. Nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że skoro akty notarialne z dnia 7 lipca 2011 r., Repertorium A nr [...] i Repertorium A nr [...] nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, to prawidłowo organy i Sąd I instancji przyjęły, że nastąpiła zmiana sytuacji majątkowej strony. Z akt sprawy wynika co prawda, że w dniu 2 maja 2012 r. M. N. wystąpił do Sądu Rejonowego dla Wrocławia - Śródmieścia o unieważnienie aktu notarialnego z dnia 7 lipca 2011 r., Repertorium A nr [...], jednakże pismem z dnia 20 listopada 2012 r. cofnął pozew. W tej sytuacji zarzuty związane z zaniechaniem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony i świadków, tj. G. S. i A. G. oraz notariusza dokonującego sporządzenia aktów notarialnych umowy zakupu i umowy przedwstępnej sprzedaży lokalu mieszkalnego pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organy administracji nie mogą prowadzić dowodów na okoliczności podważające treść aktów notarialnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.