II SAB/Łd 172/14

Dnia 16 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asyst. sędz. Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie samowolnej przebudowy budynku handlowego 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do wydania aktu w sprawie wszczętej w dniu 27 marca 2007 r. w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego S. M. kwotę 196,95 (sto dziewięćdziesiąt sześć i 95/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS S. M. w dniu 23 września 2014 roku złożył skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. i przewlekłe prowadzenie sprawy, wszczętej przez PINB po wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2007 roku w sprawie legalności przebudowy budynku handlowego, położonego w B. przy ul. A 4A. S. M. wniósł o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego, o stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o powiadomienie organu wyższego stopnia o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu powiatowego organu nadzoru budowlanego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W toku postępowania skarżący żądał ustalenia legalności dokonanej przebudowy, zgodności z przepisami prawa budowlanego dostępu do drogi publicznej, legalności przebudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej. Skarga na przewlekłość postępowania została wyłączona do odrębnego rozpoznania, zarejestrowana pod sygn. akt II SAB 185/14. Postępowanie w tej sprawie zostało umorzone postanowieniem sądu z dnia 25 listopada 2014 roku wobec cofnięcia skargi w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania. W uzasadnieniu skargi S. M. powołał się na stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., który w postanowieniu nr [...] z dnia [...] wyznaczył PINB w B. termin na załatwienie sprawy do dnia 31 grudnia 2013 roku, uznając za zasadne zażalenie skarżącego na bezczynność w załatwieniu sprawy administracyjnej. Do dnia wniesienia skargi organ pozostawał w nieuzasadnionej bezczynności. Następnie skarżący wskazał, że w sprawie ma miejsce wieloletnia bezczynność. Podejmowane przez organ czynności noszą znamiona pozornych, albowiem organ nie interesuje się w ogóle dalszym przebiegiem postępowania. Zdaniem skarżącego zwłoka organu jest świadoma i celowa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, że budynek na nieruchomości przy ul. A 4A wzniesiono na podstawie pozwolenia na budowę. Odstępstwem od projektu było zamurowanie dwóch otworów okiennych w elewacji południowej. Zmieniono też lokalizacje wejścia do budynku, sytuując je od strony działki nr 343/40. Wejście to początkowo prowadziło na teren publiczny, ale ostateczną decyzją Starosty [...] z 1999r. dokonano zwrotu działki 343/40 na rzecz U. Z. i S. M.. Organ ustalił też, jakie prace, nie wymagające pozwolenia na budowę zostały wykonane po 2003 roku przez obecnych właścicieli budynku, na podstawie dokonanego przez nich zgłoszenia. Z załączonych akt administracyjnych wynika, że PINB w 2007 roku umorzył postępowanie wobec stwierdzenia, że samowolnie wybudowane wejście do budynku odpowiada wymogom technicznym, choć jednocześnie stwierdzono, ze budynek nie jest użytkowany wobec braku dostępu. To rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. [...]WINB uchylił również kolejne postanowienia i decyzje, w tym postanowienie organu I instancji z dnia [...] 2008 roku o zawieszeniu postępowania, decyzję PINB w B. nr [...] z dnia [...] 2010 roku nakazującą obecnym właścicielom przywrócenie obiektu do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie wejścia od strony działki 343/40 i wybicie go od strony działki 340/12. Organ odwoławczy swą decyzją z dnia [...] 2012 roku uchylił również kolejną decyzję PINB w B. nr [...] z [...] 2012 roku, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, nakładającą na inwestora obowiązek przywrócenia do poprzedniego stanu poprzez wykonanie określonych w sentencji robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący w toku ponownego rozpoznania sprawy zażądał wyjaśnienia legalności spornego budynku podnosząc, że pozwolenie na budowę było tymczasowe i wygasło w 2004 roku. W sierpniu 2014 roku organ I instancji zwrócił się do Starosty Powiatowego w B. o nadesłanie dokumentacji projektowej i decyzji dotyczących spornego budynku. Uzyskał decyzję o pozwoleniu, z której w ocenie organu wynika tymczasowa lokalizacja budynku do 2004 roku. Ten dokument stał się podstawą do zawiadomienia o przekazaniu wniosku Staroście [...] z dniem 7 lipca 2014 roku na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.. Organ I instancji wskazał dodatkowo, że zadania i kompetencje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji zostały enumeratywnie wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Wśród wymienionych w nim podstaw prawnych brak jest kompetencji związanych z wydawaniem nakazu rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na ściśle określony czas (obiektu tymczasowego) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Rozbiórka obiektów tymczasowych wskazanych w pozwoleniu na budowę jest niepieniężnym obowiązkiem inwestora, którego źródłem jest pozwolenie na budowę, określające termin rozbiórki. O tym, jaki organ jest właściwy do zastosowania środków służących realizacji obowiązków niepieniężnych, decydują przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.). Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ I instancji wskazał, że egzekucja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wynikającego z tych decyzji, nawet jeśli wydane zostały na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974r., powinna być prowadzona przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. S. M. na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 roku wskazał, że Starosta nie podjął żadnych czynności po przekazaniu sprawy. Wojewoda [...], rozpoznając zażalenie skarżącego w trybie ar. 37 § 1 k.p.a. uznał je za niezasadne, kwestionując zasadność przekazania sprawy przez PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie zaś art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola legalności obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Skarga na bezczynność winna zostać poprzedzona zażaleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Zadośćuczynienie temu wymogowi przez skarżącego nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy uwzględnił zażalenie S. M. i postanowieniem z dnia [...] 2013 roku wyznaczył kolejny termin do zakończenia postępowania. Skarga jest zasadna. Postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych związanych z budynkiem przy ul. A 4A w B. toczy się od 2007 roku. Przesłanką wszczęcia z urzędu postępowania w tej sprawie w 2007 roku było pismo skarżącego. Skarżący poddał w wątpliwość legalność robót budowlanych prowadzonych przy przebudowie budynku. Postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzone jest z urzędu. W takiej sytuacji podstawowym obowiązkiem organu było ustalenie stanu prawnego prac budowlanych zastanych w momencie prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Niezależnie zatem od zakresu żądań skarżącego prawidłowo prowadzone postępowanie wyjaśniające winno zmierzać do określenia legalności budynku, który poddany został w latach późniejszych przebudowie czy rozbudowie. Pismo skarżącego z lipca 2014 roku, w którym wskazuje on na tymczasowość budynku nie byłoby dla organu zaskoczeniem, gdyby postępowanie wyjaśniające prowadzono od 2007 roku w sposób staranny. Trafny jest zatem zarzut znacznej opieszałości i wyjątkowej niedbałości w prowadzeniu postępowania. Nie ulega też wątpliwości, że od wydania przez organ II instancji decyzji z dnia [...] 2012r. organ I instancji prowadził postępowanie w sposób opieszały. Z akt sprawy nie wynika też, aby podejmowane w tym czasie czynności zmierzały do zakończenia sprawy. Trafnie też skarżący podnosi, że do dnia złożenia skargi organ nie wydał aktu kończącego postępowanie. Przekazano jedynie sprawę do rozpoznania innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Zgodnie z przytoczonym przepisem dla przekazania podania w tym trybie nie przewidziano szczególnej formy rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy postanowienia. Jest to zatem czynność materialno techniczna. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje też wprost możliwości zaskarżenia czynności przekazania. Należy jednak zwrócić uwagę, że regulację tę (art. 65 k.p.a.) zawarto w dziale II, rozdziale 1 k.p.a. zatytułowanym "Wszczęcie postępowania". Takie usytuowanie powołanego przepisu wskazuje wyraźnie, że bez wątpienia ma on zastosowanie na wstępnym etapie postępowania, a więc w chwili złożenia pierwszego pisma w sprawie, w momencie wszczynania postępowania przez organ. Świadczy o tym również brzmienie art. 65 § 1 k.p.a. Sytuacja w rozpoznawanej sprawie jest jednak skrajnie odmienna. Organ prowadził postępowanie ponad siedem lat, by uznać się niewłaściwym. Nie sposób podzielić opinii, że o niewłaściwości przesądziło nowe sprecyzowanie żądania przez skarżącego w lipcu 2014 roku. Jak bowiem wskazano wcześniej, stan prawny budynku, a więc treść i zakres pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego winien był ustalić na początku prawidłowo prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zastosowanie unormowania przewidzianego w art. 65 § 1 k.p.a. bez formalnego zakończenia postępowania budzi poważne wątpliwości co do zasadności tego rozwiązania w sytuacji prowadzenia postępowania przez lat siedem. Nie jest to bowiem stwierdzenie niewłaściwości w chwili wszczęcia postępowania. W ocenie sądu należałoby rozważyć w takim przypadku niezbędność umorzenia postępowania, przynajmniej w zakresie legalności kwestionowanej przez skarżącego rozbudowy budynku. Na marginesie jedynie należy podnieść, że wniosek organu nadzoru budowlanego o braku właściwości w niniejszym postępowaniu jest co najmniej przedwczesny. Jak wynika z akt postępowania, organ nie poddał ocenie treści załączonego do akt pozwolenia na budowę w kontekście unormowań zawartych w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 roku i przesłanek zawartych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z dnia 19 marca 1975 r.). Zgodnie z § 20 ust.2 rozporządzenia pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć tymczasowe obiekty budowlane. Z załączonej decyzji wynika zaś, że jedynie decyzja lokalizacyjna była decyzją o określonym czasie. Kwestia trafności samego przekazania pozostaje jednak zasadniczo poza kontrolą sądu w niniejszym postępowaniu. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, złożonego na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 roku, nie toczy się obecnie postępowanie przed organem architektoniczno – budowlanym. Doszło zatem do sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego nie zakończył zaskarżalnym rozstrzygnięciem prowadzonego ponad siedem lat postępowania, a organ, któremu sprawę przekazano, nie prowadzi jej. Reasumując, nawet jeżeli organ doszedł do przekonania, że ważność decyzji o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa w 2004 roku i budynek winien zostać rozebrany, to istotnie bezprzedmiotowa staje się kwestia jego przebudowy. Nie ma bowiem przesłanek do rozstrzygania legalności przebudowy czegoś, co w świetle prawa zakończyło byt prawny i powinno zakończyć fizyczny. Postępowanie co do legalności jego przebudowy staje się bezprzedmiotowe. W sytuacji bezprzedmiotowości kodeks postępowania administracyjnego przewiduje zaś umorzenie postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie sądu samo przekazania sprawy wedle właściwości na podstawie art. 65 k.p.a. nie jest wystarczające, jeżeli organ wszczął postępowanie i prowadził je, wydając rozstrzygnięcia, poddawane weryfikacji organu odwoławczego, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Z uwagi na powyższe zasadny okazał się zarzut bezczynności organu w sprawie legalności przebudowy spornego budynku, postępowanie nie zostało bowiem zakończone rozstrzygnięciem, które pozwalałoby skarżącemu na weryfikację podjętych czynności. Z powyższych względów należało zobowiązać PINB do wydania aktu w zakreślonym terminie w trybie art. 149 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze czas trwania bezczynności organu, chociażby od ostatniego postanowienia organu odwoławczego, zakreślającego dzień 31 grudnia 2013 roku jako ostateczny termin zakończenia postępowania, upływ czasu od wszczęcia postępowania, pochopne po takim upływie przekazanie sprawy przy wykorzystaniu instytucji prawa służącej organowi w fazie wszczęcia postępowania, zarzut rażącego naruszenia prawa przez organ nadzoru budowlanego jest oczywiście uzasadniony. Zasadne jest także wymierzenie organowi grzywny w kwocie 1000 zł (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. LS