I OSK 939/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1061/14 w sprawie ze skargi U.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1061/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 2 sierpnia 2013 r. U. W. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na zakup leków, środków czystości, żywności, opłacenie rachunku za energię elektryczną (faktura za lipiec 2013 r.), dofinansowanie rachunku za wodę. Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmówił przyznania pomocy finansowej w powyższym zakresie. Organ wskazał, iż wnioskodawczyni mieszka samotnie i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jej dochód stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 787,13 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 220,38 zł. Łączny dochód w lipcu 2013 r., tj. w miejscu poprzedzającym złożenie wniosku, wyniósł 1.007,51 zł, a zatem przekroczone zostało kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Prezydent stwierdził też, że w trakcie wywiadu środowiskowego strona poinformowała, iż 15 lipca 2013 r. złożyła wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego i obniżkę czynszu, jednak z akt sprawy wynika, że nie występowała ona z wnioskiem o obniżkę czynszu. Ponadto organ podniósł, że strona w dalszym ciągu nie zwróciła się o wsparcie materialne do najbliższej rodziny (w pierwszej kolejności zobowiązanej do alimentacji), tj. od dwojga dorosłych dzieci przebywających i pracujących w Anglii, z którymi jak twierdzi nie utrzymuje żadnych kontaktów, a także od matki. Ponadto, w dalszym ciągu nie wykorzystuje własnych możliwości poprawy sytuacji bytowej, o czym była wielokrotnie przez organ pouczana. Po rozpoznaniu odwołania U. W., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium wskazało, iż strona nie powołała się na żadną nadzwyczajną sytuację, która miała miejsce, lecz wniosła o przyznanie pomocy na pokrycie bieżących potrzeb (opłatę za energię, wodę, zakup leków, środków czystości, żywności). Takie potrzeby mogą być zaspokajane przez organ osobom, które spełniają kryterium dochodowe i to nie w każdym przypadku, tylko wówczas, gdy na podstawie szczegółowego postępowania organ ustali, że nieprzyznanie pomocy zagrażałoby egzystencji wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję wniosła U. W., wskazując, że jej dochód, nie wystarcza na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Nie jest zdolna do pracy z uwagi na zły stan zdrowia, a znaczną część budżet przeznacza na zakup leków. Skarżąca przedstawiła szczegółowe rozliczenie wydatków na życie. Wskazała też, że nie może oczekiwać pomocy od matki z uwagi na jej wiek i sytuację finansową. Nie ma także kontaktu z dziećmi, z którymi rozmawiała telefonicznie po raz ostatni 26 maja 2013 r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: Przyznanie pomocy na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej uzależnione jest od spełnienia obligatoryjnej przesłanki, jaką jest uzyskanie dochodu niższego od kryterium dochodowego, które w przypadku osób samotnie gospodarujących wynosi 542 zł. Oznacza to, że niezależnie od zaistniałych trudności życiowych, organ przyznający świadczenia z pomocy społecznej obowiązany jest odmówić przyznania zasiłku celowego osobie samotnie gospodarującej, bądź rodzinie, jeśli jej dochód przekroczy ustawowe kryterium dochodowe. W niniejszej sprawie organy obu instancji ustaliły, że U. W. przekroczyła wskazane wyżej kryterium dochodowe, bowiem jej dochód stanowi świadczenie emerytalne ZUS w wysokości 787,13 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 220,38 zł. W tej sytuacji, organ rozpoznał wniosek skarżącej o udzielenie pomocy finansowej także w oparciu o kryteria określone w art. 41 ustawy o pomocy społecznej i prawidłowo stwierdził, że strona nie spełnia kryterium pomocy w formie zasiłku specjalnego. Kwestia regulowania opłat związanych z używaniem lokalu mieszkalnego, zakupu środków czystości, leków - dotyczy typowych wydatków obywateli, które okresowo się powtarzają. Tym samym okoliczności podawane przez skarżącą nie noszą znamion szczególnie uzasadnionych przypadków, mimo że mają pewną doniosłość i niewątpliwie są trudne do przezwyciężenia przez skarżącą. Ponadto postawa skarżącej nie świadczy całkowicie o chęci rozwiązania własnej trudnej sytuacji życiowej. Z akt sprawy nie wynika, aby wystąpiła ona do właściwego organu o obniżkę czynszu. Ponadto, skoro skarżąca nie była w stanie do tej pory nawiązać kontaktu z dziećmi w opisany przez nią sposób, powinna takie próby podjąć za pośrednictwem wnuczki, albo synowej (mieszkających w Warszawie). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. W., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. K.p.a. poprzez przeprowadzenie przez Sąd I instancji błędnej kontroli działań organu II instancji, błędne przyjęcie przez Sąd I Instancji, że organ II instancji zasadnie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, pomimo tego, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny niniejszej sprawy, w szczególności w zakresie, w którym przy ustalaniu stanu faktycznego organ I instancji pominął zły stan zdrowia skarżącej, nie uwzględnił uzasadnienie skarżącej w przedmiocie braku kontaktu z dziećmi a także w kwestii wieku oraz stanu zdrowia matki skarżącej, w konsekwencji błędnie przyjmując, że skarżąca nie spełnia przesłanek przyznania jej specjalnego zasiłku celowego; 2. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że: – sytuacja skarżącej nie ma charakteru okazjonalnego, niecodziennego, nadzwyczajnego, lecz ma charakter statyczny oraz permanentny, w sytuacji, gdy przyczyna wystąpienia z wnioskiem przez skarżącą o przyznaje zasiłku celowego spowodowana było m.in. pogorszeniem stanu zdrowia skarżącej, co nie można uznać za okoliczność, którą da się przewidzieć bądź, której da się zapobiec a okoliczność ta nosi znamiona niecodziennej; – skarżąca była w stanie zapobiec swojej sytuacji życiowej dochowując należytej staranności, w sytuacji gdy choroby na, które cierpi skarżąca, brak kontaktu z dziećmi, niemożność znalezienia zatrudnienia, nie są okolicznościami, którym można zapobiec dochowując należytej staranności; – wydanie decyzji przez organ II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji poprzedzone zostało zebraniem i rozpatrzeniem w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz należycie uzasadnione, w sytuacji, gdy organ II instancji a za nim Sąd I instancji całkowicie pominęli przy gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego stanowisko skarżącej, nie dając mu wiary, szczególnie w zakresie relacji rodzinnych, kontaktów z pracownikami instytucji społecznych, stanu zdrowia skarżącej, czego zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji nie uzasadnili w żaden sposób, przyjmując je, jako irrelewantne dla rozstrzygnięcia w/w sprawy; – sytuacja osobista, zdrowotna oraz finansowa skarżącej została przez organ I instancji jak i organ II instancji przeanalizowana, w sytuacji, gdy żaden z w/w organów nie dokonał analizy sytuacji życiowej skarżącej, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że sytuacja skarżącej nie jest nadzwyczajna, a tym samym bezzasadne jest udzielenie Skarżącej specjalnego zasiłku celowego; – postawa skarżącej nie świadczy o chęci rozwiązania jej trudnej sytuacji życiowej, podczas gdy brak możliwości polepszenia sytuacji życiowej skarżącej wynika z obiektywnych przyczyn, nie możnych do przezwyciężenia przez skarżącą; – sytuacja życiowa skarżącej ma charakter stały, co sprzeczne jest z celami pomocy społecznej, w sytuacji, gdy stan zdrowia skarżącej nie jest stały, pogarsza się stopniowo, choroby skarżącej diagnozowane są w różnych okresach życia skarżącej, nadto brak kontaktu z dziećmi trudno uznać za permanentny, co najwyżej można go w chwili obecnej uznać za przejściowy i znacznie utrudniony. 3. art. 106 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżone orzeczenie organu II instancji oparte było na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym oraz prawnym, w sytuacji, gdy zarówno organ II instancji jak i Sąd I instancji pominęli dowody z dokumentów załączonych do skargi, stanowisko skarżącej wyrażone w odwołaniu oraz w skardze, w sytuacji, gdy zgodnie z procedurą administracyjną, Sąd może nawet z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania, co w niniejszej sprawie mogło przyczynić się do ustalenia istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy; 4. art. 151 P.p.s.a poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie brak było uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie pomocy społecznej, w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy sytuacja skarżącej stanowi nadzwyczajny przypadek, uzasadniający przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Prawo do pomocy społecznej przysługuje pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi art. 8 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, z wyjątkiem przypadku przewidzianego, m.in. w art. 41, przy czym jednocześnie ze spełnieniem kryterium muszą wystąpić podstawy wskazane w art. 7 pkt 2-15 lub inne okoliczności uzasadniające udzielenie pomocy. Ustawa o pomocy, uzależniając przyznanie pomocy od kryterium dochodowego definiuje w art. 8 ust 3, co należy uznać za dochód, stanowiąc, że jest to suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosek pomniejszonych o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i składki na ubezpieczenie zdrowotne. Otrzymując zatem wniosek o przyznanie pomocy społecznej organy pomocy społeczne są obowiązane ustalić jaki jest dochód ubiegającego się o pomoc i czy znajduje się on w jednej z okoliczności wskazanych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy i jeżeliby się okazało, że kryterium dochodowe zostało przekroczone, mogą dokonać ustalenia czy nie zachodzi sytuacja wskazana, m.in. w art. 41. Z akt sprawy wynika, że U. W. jest osobą samotnie gospodarującą, zatem kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy, wyniosło w jej przypadku 542 zł. Dochód skarżącej, w miesiącu poprzedzającym wydanie decyzji, wynosił zaś 1007,51 zł, Oznacza to, że dochód strony przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. Z powodu przekroczenia kryterium dochodowego skarżąca wnioskowanej przez siebie pomocy, tj. zasiłku celowego, otrzymać nie mogła. Znając sytuację skarżącej, organy rozważyły jednak sytuację unormowaną w art. 41 ustawy o pomocy. Stosownie do niego pomoc społeczna, w tym specjalny zasiłek celowy może być przyznany mimo przekroczenia kryterium dochodowego, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zarówno organy obu instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny uznały, że U. W. nie znajduje się w takiej szczególnej sytuacji, która umożliwiałaby przyznanie jej specjalnego zasiłku celowego. Z oceną taką należy się zgodzić, gdyż stan sprawy został ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, a wniosek z tak ustalonego stanu wysunięty prawidłowo. Zarówno organy jak i Sąd I instancji słusznie zwróciły uwagę na fakt, iż potrzeby, które wskazała skarżąca, nie mają charakteru szczególnie uzasadnionego i związane są z normalnymi obowiązkami życia codziennego, takimi jak konieczność pokrycia kosztów użytkowania lokalu mieszkalnego. Art. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, to klauzula generalna, będąca jedynie ogólną zasadą, którą winny kierować się organy administracji publicznej w sprawach o przyznanie świadczeń pieniężnych w ramach pomocy społecznej. Zauważyć też trzeba, że pojęcie niezbędnej potrzeby bytowej, wymienione w art. 3 ust. 1 tej ustawy, nie zostało ustawowo zdefiniowane, będąc prawnie niedookreślonym i wymagając indywidualnego podejścia. Przyznanie zatem pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żądań, lecz także konieczności dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, a także uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Uznać trzeba, iż w sprawie organy, działając na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej, prawidłowo oceniły sytuację bytową skarżącej i zasadnie odmówiły udzielenia jej pomocy. Stanowisko Sądu I instancji, który uznał działania organów w tym zakresie za odpowiadające prawu, było w pełni zasadne. Należy także podkreślić, iż art. 3 ustawy o pomocy społecznej nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Nie można w żadnym razie przyjąć, że w razie spełniania ustawowych przesłanek każda potrzeba osoby ubiegającej się o pomoc winna być przez organy uznana za niezbędną do zaspokojenia i na każdą z nich należy udzielić pomocy w postaci zasiłku. Podkreślić trzeba też, że zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy należą do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że, w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 i art. 41 ustawy o pomocy społecznej Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wynagrodzeniu adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.