II OSK 789/15

Dnia 15 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 686/14 w sprawie ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz W. F. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Starosta Powiatu Rzeszowskiego zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi H. i części wsi B., F. i P. oraz podał ją do wiadomości przez odczytanie na zebraniu uczestników scalenia zwołanym w dniu 19 kwietnia 2013 r., a ponadto przez jej wywieszenie w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia, w tym: 1) w urzędzie gminy D. od 19.04.2013 r. do 6.05.2013 r., 2) urzędzie gminy B. od 25.04.2013 r. do 7.05.2013 r., 3) we wsi H. od 20.04.2013 r. do 4.05.2013 r., 4) we wsi B. od 20.04.2013 r. do 4.05.2013 r., 5) we wsi F. od 23.04.2013 r. do 7.05.2013 r., 6) we wsi P. od 23.04.2013 r. do 7.05.2013 r. oraz 7) w starostwie powiatowym w R. od 22.04.2013 r. do 6.05.2013 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań: P. G., J. L., R. i D. S., J. G., B. D., W. i E. B., A. C., W. G., W. D., E. L., A. S., S. K., A. P., E. L., H. i S. G., M. P., L. D., Z. K., M. F., A. F., K. F., Z. W., M. i T. K., J. D., Z. D., H. D., SKO w Rzeszowie zasadniczo utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, jednak w części – co do działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działki przed scaleniem nr ew. [...] i działki po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu nr ew. [...], działek po scaleniu ew. [...] - uchyliło ją i przekazało w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a co do działek przed scaleniem nr [...], a po scaleniu [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołań wniesionych przez niektórych odwołujących, w tym odwołania W. F., oraz w tym samym rozstrzygnięciu stwierdziło uchybienie przez innych jeszcze odwołujących się terminu do wniesienia odwołania. W podaniu z dnia 27 stycznia 2014 r. W. F. wystąpiła z żądaniem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego podając, że w jej ocenie poprzednie odwołanie wniosła w terminie, stosownie do pouczenia otrzymanego na zebraniu uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., na którym odczytywano decyzję scaleniową, pomiędzy dniem odczytania decyzji a dniem 2 maja 2013 r. Na zebraniu tym, nie podawano żadnych innych szczegółowych informacji o sposobie wnoszenia odwołania. O błędnym pouczeniu świadczy zaś fakt, że przedwczesne odwołania wniosło aż 57 osób. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], SKO w Rzeszowie odmówiło W. F. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania uznając, że nie wykazała ona, iż nie ponosi winy w jego uchybieniu, jak tego wymagają przepisy art. 58 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dalej zwana k.p.a. Decyzja scaleniowa została bowiem właściwie odczytana i ogłoszona, a skutek doręczenia nastąpił dla wszystkich stron w dniu 7 maja 2013 r. Zatem termin do wniesienia odwołania rozpoczynał się dopiero w dniu 8 maja 2013 r. Ponadto uwzględnienie wniosku nie byłoby możliwe, ponieważ decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. zakończono postępowanie odwoławcze. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem W. F. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, w której domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia o kosztach postępowania. W ocenie skarżącej Kolegium niezasadnie wywiodło, że nie uprawdopodobniła ona braku winy w uchybieniu terminu, ponieważ okoliczności takie wykazała we wniesionym wniosku złożonym w dniu, w którym dowiedziała się o decyzji, tj. 24 maja 2013 r. Łączyło się to z wytyczeniem nowych granic nieruchomości. Nie została natomiast powiadomiona o terminie zebrania uczestników scalenia, na którym odczytywano decyzję scaleniową, jak też o następczym jej wywieszeniu na tablicach ogłoszeń. W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 472/14 na skutek skarg 38 uczestników scalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił pkt 1 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność odwołań od decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów Wsi H. o ogólnym obszarze 2157,6371 ha poszerzonym o część gruntów wsi B. gmina D. o pow. 1.6495 ha, wsi F., gmina B. o pow. 0,26 ha i wsi P., gmina B. o pow. 0,41 ha zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunku porównawczego gruntów wydzielonych w wyniku scalenia. Skargę do WSA w Rzeszowie na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożyła między innymi W. F. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 472/14 Sąd uznał, że na skutek błędnego pouczenia w decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. o trybie i terminie do wniesienia odwołania z uwagi na niewłaściwie użyte w zakresie "ogłoszenia decyzji" oraz "doręczenia decyzji poprzez publiczne ogłoszenie" w trybie art. 49 k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że zgodnie z art. 112 k.p.a. strony nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego pouczenia o wnoszeniu odwołania od decyzji. Wywiedziono, że skoro Sąd uwzględnił skargę W. F. na postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania o skutkach dalej idących niż sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania to konsekwencją powyższego było uwzględnienie skargi na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wyroki w obydwu tych sprawach zapadły w tym samym dniu i nie mają waloru prawomocności, nie mniej jednak, w ocenie Sądu I instancji, nie można wykluczyć, że w przypadku ewentualnego uprawomocnienia się wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 472/14 spowoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe, co powinno zakończyć się postanowieniem o umorzeniu postępowania o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z dnia 23 stycznia 2014 r. skarżąca W. F. poinformowała, iż w dniu 19 kwietnia 2013 r. uczestniczyła w zebraniu uczestników scalenia, na którym odczytano decyzję Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. i poinformowano, że odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia odczytania decyzji, zatem wniesienie odwołania w dniu 2 maja 2013 r, było prawidłowe. Na zebraniu nie podano szczegółowych informacji o terminach składania odwołań i tablicach ogłoszeń, o czym informuje SKO w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołań oraz wniesienie odwołań z uchybieniem terminu. Zaznaczyła, że błędne pouczenie na zebraniu potwierdza fakt wniesienia odwołań przedwcześnie przez 57 osób. Sąd I instancji podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 743/13, LEX nr 1466186 iż wszelkie wątpliwości dotyczące uprawdopodobnienia braku winy przez stronę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji, która weszła do obrotu prawnego w sposób określony w art. 49 k.p.a., należy rozstrzygać na korzyść strony (patrz również wyrok WSA w Warszawie z 3.12.2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 25/12 LEX nr 1250120). Nie budziło wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego błędne pouczenie o trybie wnoszenia odwołań zawarte w decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu I instancji skoro z mocy art. 112 k.p.a. strona nie może ponosić konsekwencji błędnego pouczenia o sposobie i terminie wnoszenia odwołania, to już ta okoliczność w postępowaniu o przywrócenie terminu potwierdza niezawinione działanie skarżącej, co stanowi jedną z przesłanek do przywrócenia terminu. Postanowienie SKO z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołań było również doręczane stronom w trybie art. 49 k.p.a., to należy uznać, że wniosek skarżącej o przywróceniu terminu z dnia 23 stycznia 2014 r. został wniesiony z zachowaniem 7 dniowego terminu. Okoliczność tę potwierdzają daty podania do publicznej wiadomości decyzji i postanowień SKO w Rzeszowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nie do zaakceptowania jest stanowisko SKO sprowadzające się do tezy, że przeszkodą w przywróceniu terminu do wniesienia odwołania jest wydanie decyzji merytorycznej przez SKO w Rzeszowie w dniu [...] grudnia 2013 r. Nr [...]. Decyzja została również zaskarżona do Sądu, a sprawa prowadzona jest pod sygn. akt II SA/Rz 473/14. W ocenie Sądu I instancji wydanie merytorycznej decyzji przez organ w wyniku rozpoznania odwołań wniesionych z dochowaniem terminu nie może zamykać możliwości rozpoznania odwołania stronie, której przywrócono termin do wniesienia odwołania, wobec spełnienia przesłanek z art. 58 k.p.a. Powinnością organu II instancji byłoby rozważenie zastosowania trybu nadzwyczajnego wobec decyzji merytorycznej, aby doprowadzić do rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych w terminie oraz tych w stosunku, do których orzeczono o przywróceniu terminu gdyż, takie odwołanie musi być traktowane na równi z terminowo wniesionymi odwołaniami (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 29.10.2014 r. sygn. akt II SA/Rz 506/14 dostępny na stronie internetowej orzeczeniansa.gov.pl). W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Kolegium odmawiając przywrócenia terminu do wniesienia odwołania naruszyło przepis art. 58 k.p.a., bowiem kierowało się przesłankami, które nie wynikają z tego przepisu oraz błędnie oceniło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, czym naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium rozważy możliwość zawieszenia postępowania w tej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 472/14. Gdyby doszło do ponownego rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania Kolegium będzie związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 58 i 112 k.pa przez uchylenie zaskarżonego postanowienia w konsekwencji, iż strona nie została pouczona prawidłowo o terminie wniesienia odwołania od decyzji. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi wywodzono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowo przyjął, iż pouczenie zawarte w decyzji było nieczytelne i spowodowało zaskarżenie decyzji przez stronę jeszcze przed faktem jej doręczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie uchybienie terminu było zawinione przez stronę. Decyzja zawierała bowiem czytelne pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodziło, że w sprawie nie jest możliwe przywrócenie terminu i rozpoznanie sprawy, albowiem decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. organ II instancji rozpatrzył odwołania wniesione od decyzji Starosty Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. Decyzja powyższa jest ostateczna – zatem wydany w sprawie wyrok może doprowadzić jedynie do umorzenia postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. F. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że wyrokiem z dnia 16 grudnia sygn. akt II SA/Rz 472/14 na skutek skarg 38 uczestników, w tym W. F. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił punkt 1 postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2013 r., którym stwierdzono niedopuszczalność odwołań od decyzji Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. w sprawie zatwierdzenia projektu scalania gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok stwierdził, w jego uzasadnieniu, iż skoro skarga W. F. na postanowienie o niedopuszczalności odwołania została uwzględniona, to wywołuje ona skutki dalej idące niż sprawa o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W wyroku o sygn. akt II SA/Rz 472/14 Sąd przyjął, że z uwagi na wadliwość pouczeń o środkach odwołania zawartych w decyzji, wniesione między innymi przez W. F. odwołanie nie jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, że uprawomocnienie się wyroku o sygn. akt. II SA/Rz 472/14 skutkowałoby bezprzedmiotowością postępowania w przedmiocie przywrócenia terminu, co w konsekwencji powinno doprowadzić do umorzenia postępowania w tym zakresie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczność powyższa stanowiła podstawową przesłankę uchylenia postanowienia o odmowie przywrócenia terminu. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej, iż decyzja Starosty Powiatu Rzeszowskiego z dnia [...] marca 2013 r. zawierała czytelne pouczenie o terminie wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako u.s.w.g., decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów podaje się do wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia (ust. 1). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 1, decyzję o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 2). Powołane przepisy u.s.w.g. stanowią regulację szczególną, o której mowa w art. 49 k.p.a. stanowiącym, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że decyzja z dnia [...] marca 2013 r. zawierała pouczenie następującej treści: "Od decyzji niniejszej służy stronom prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie za pośrednictwem Starosty Powiatu Rzeszowskiego w terminie czternastu dni od daty jej ogłoszenia. Decyzję niniejszą podaje się do publicznej wiadomości przez jej odczytanie na zebraniu ogólnym uczestników scalenia w dniu 19 kwietnia 2013 r., a następnie przez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w B. i na tablicach ogłoszeń we wsiach H. B. gm. D. oraz F. i P. gm. B. Po upływie ww. okresów decyzję o zatwierdzeniu scalenia gruntów wsi H. uważa się za doręczoną wszystkim uczestnikom scalenia". Nie ulega wątpliwości, że powyższe pouczenie jest nieprecyzyjne i sugeruje, że odwołanie winno zostać wniesione w terminie czternastu dni od ogłoszenia decyzji. Zgodnie zaś z art. 112 K.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Powołany przepisy koresponduje z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, m.in. z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasadą informowania stron (9 k.p.a.). Art. 112 k.p.a., interpretowany w powiązaniu z przywołanymi zasadami postępowania, gwarantuje ochronę strony przed negatywnymi konsekwencjami zastosowania się do pouczenia zawartego w decyzji co do terminu złożenia środka odwoławczego. Weryfikacja decyzji w administracyjnym toku instancji ma bowiem na celu ochronę praw i interesów stron postępowania, stanowi jednocześnie instytucję służącą zapewnieniu praworządności działania administracji publicznej w stosunkach z jednostką. Osoba, która działa w zaufaniu do organu administracji ma prawo zakładać, że zawarte w decyzji tego organu pouczenie jest prawidłowe. W przypadku jego wadliwości, nie może zatem zostać obciążona konsekwencjami wadliwego pouczenia. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że działanie W. F. nie było zawinione, a wadliwe pouczenie co do możliwości wniesienia środków zaskarżenia może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2016r, sygn. akt I OSK 1054/15). Pamiętać jednak należy, że tok postępowania w sprawie przywrócenia terminu uzależniony jest od ewentualnego uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt IISA/Rz 472/14, które może prowadzić do bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie do zaakceptowania jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, że przywrócenie terminu do wniesienia odwołania otwierałoby drogę do jego rozpatrzenia i wydania rozstrzygnięcia, albowiem sprawa została już zakończona ostateczną decyzją organu II instancji w wyniku rozpatrzenia innych odwołań. Zasadnie zauważył Sąd I instancji, że okoliczność ta nie może zamykać możliwości przywrócenia terminu i merytorycznego rozpoznania sprawy. Takie twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie dają pogodzić się z zasadą dwuinstancyjności postępowania zawartą w art. 15 k.p.a, jak i z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 2 p.p.sa.