I SA/Wa 1630/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie: WSA Agnieszka Miernik WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi G. M., D. S., J.W., J. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. po rozpatrzeniu odwołania G. M. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Orzeczenie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Prezydent W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], na rzecz J. W. w udziale 4/8 części gruntu, J. M. w udziale 1/8 części gruntu, G. M. w udziale 1/8 części gruntu, W. M. w udziale 1/8 części gruntu oraz D. S. w udziale 1/8 części gruntu. Jednocześnie organ ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu mógł w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia gruntów w posiadanie przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym (później prawa własności czasowej, obecnie zaś prawa użytkowania wieczystego) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Objęcie w posiadanie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło w dniu [...] sierpnia 1948 r., natomiast w dniu [...] stycznia 1949 r. dawna właścicielka nieruchomości S. M. złożyła wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym uznał, że uzasadnione jest ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu złożyła G. M., reprezentowana przez adwokata R. N. Pełnomocnik skarżącej zarzucił, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie [...] stanowiącej tereny zieleni urządzonej. Według projektu planu miejscowego nieruchomość oznaczona jest jako teren zieleni urządzonej, na którym ustala się zakaz sytuowania zabudowy i min. 85% powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej oznacza to, że korzystanie z gruntu przed dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w studium, a w konsekwencji organ powinien odmówić uwzględnienia wniosku. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił, że projekt planu nie może stanowić podstawy orzekania w sprawie dekretowej, nie jest to bowiem akt prawa powszechnie obowiązującego. W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało zaskarżoną decyzję wskazując, że odwołanie nie jest zasadne. Organ wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 2 dekretu gmina powinna uwzględnić wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Z treści powołanego wyżej przepisu wynika, iż jedyną przesłanką upoważniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (lub jego następcom prawnym) prawa własności czasowej (później użytkowania wieczystego) jest brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu wg planu zabudowy (później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego użyte w art. 7 ust. 2 dekretu określenie "plan zabudowy" może oznaczać jedynie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący akt prawa miejscowego, co znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro zatem dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to organ nie był uprawniony do odmowy uwzględnienia wniosku. Takie rozstrzygnięcie stanowiłoby w jego ocenie oczywiste naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu. Skargę na wskazaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli skarżący G. M., D. S., J. W., J. M. i W. M. Zaskarżonej decyzji zarzucili: – naruszenie przepisu art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało decydujący wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie; – obrazę przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego okoliczności sprawy oraz brak wnikliwej oceny i kontroli zebranego w sprawie materiału dowodowego, z pominięciem słusznego interesu strony skarżącej. Wskazując na powyższe zarzuty, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku oraz utrzymanej nią w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 roku - w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja Kolegium jest sformułowana chaotycznie, zaś lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne nie pozwala na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia. Treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności, powodując, iż już tylko z tego powodu decyzja wydana w tej formie nie może się ostać w obrocie prawnym. Podkreślono, że rozstrzygnięcie nie może zostać uznane za prawidłowe, zaś stanowisko organu i przesłanki, którymi się kierował przy wydawaniu kwestionowanej decyzji są nie do zaakceptowania w kontekście obowiązujących przepisów prawa materialnego i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono ponadto, że organ I instancji ustalił, że dla przedmiotowego gruntu nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., grunt położony jest w strefie [...] stanowiącej tereny zielni urządzonej zaś, zgodnie z projektowanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], działka nr [...] oznaczona jest jako teren zieleni urządzonej [...], na którym ustala się zakaz sytuowania zabudowy i min. 85% powierzchni biologicznie czynnej. W tych warunkach, organ I instancji ustalił, iż korzystanie z gruntu przez spadkobierców dawnego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania, wobec czego wydal decyzję ustanawiającą na rzecz stron prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, w odpowiednich udziałach im przysługujących. Skarżący wskazali wobec tego, że instytucja użytkowania wieczystego kształtuje dla użytkownika wieczystego gruntu uprawnienia na podobieństwo uprawnień właściciela, co oznacza, że użytkownik ma prawo do korzystania i rozporządzania gruntem w granicach zakreślonych umową. Podstawowym zaś uprawnieniem jest możliwość faktycznego władania gruntem, która w przypadku przeznaczenia gruntu po tereny zieleni urządzonej staje się uprawnieniem niewykonalnym. Zamierzone przez stronę korzystanie z gruntu, określone w piśmie z dnia [...] czerwca 2010 roku, nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., dlatego też nie została zrealizowana przesłanka wynikająca z art. 7 ust. dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Zaliczenie terenu do strefy [...] uniemożliwia bowiem realizację jakiejkolwiek inwestycji, w tym przede wszystkim zamierzonej przez skarżących budowy budynku mieszkalno-użytkowego. Podkreślono także, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy orzekania w sprawach "dekretowych". Nie jest to bowiem dokument o charakterze aktu prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza, że nie może stanowić podstawy materialno prawnej decyzji dotyczącej ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców dawnej właścicielki nieruchomości. Dokumentem będącym podstawą do oceny przesłanki z art. 7 może być jedynie kompletny, prawomocnie uchwalony i obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej według stanu faktycznego i prawnego na dzień jej wydania. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej zwana ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji argumentem przemawiającym za ustanowieniem na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...] nr działki [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], był brak zaistnienia negatywnej przesłanki wymienionej w treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) Wskazać wypada, że wymieniony dekret ustanawiał sztywne reguły, według których należało uwzględnić wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu, jeżeli spełnione były przesłanki wymienione w jego art. 7 ust. 1 i 2. Przesłanki te to: - posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w przepisanym prawem terminie i - korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Dekret nie określał żadnych innych negatywnych przesłanek do przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu (vide: wyroki NSA z 17 stycznia 2002 r., I SA 1482/00, Lex 81770; z 4 stycznia 1999 r., IV SA 135/98, Lex 47376). Tym samym inne okoliczności niż wymienione wyżej nie mają doniosłości prawnej przy rozpoznaniu sprawy, a więc nie mogą stanowić przeszkody do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wprawdzie w art. 7 ust. 5 dekretu mowa jest o "nie przyznaniu z jakichkolwiek innych przyczyn wieczystej dzierżawy", jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że wykładnia tego przepisu nie może oznaczać, że owe inne przyczyny stanowią samodzielną przesłankę odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (np. wyrok SN z 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94 OSNAP zd. 2, poz. 142; Daniela Kozłowska, Eugeniusz Mzyk, Grunty warszawskie, Wyd. II Zielona Góra 2000 s. 13). Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skoro dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to brak ten nie mógł być podstawą negatywnego rozpoznania wniosku, gdyż taka przesłanka nie wynika z przepisu art. 7 ust 2 dekretu. Dekret nie przewidywał bowiem sytuacji, że na terenie W. brak będzie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. wprowadzonym uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...].10.2006r. oraz w opracowanym dla tego terenu projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostają tym samym bez wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji. Tym samym uzasadnienie decyzji organu I instancji w kwestii ustaleń dotyczących możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez spadkobierców dawnego właściciela z jego przeznaczeniem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań uznać należy za sformułowane nieprecyzyjnie, co nie przesądza o braku prawidłowości dokonanego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia sprecyzowana na wstępie rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie pozostawia bowiem wątpliwości, że podstawę ustaleń faktycznych zaskarżonej decyzji stanowił brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego . Wobec powyższego argumenty skargi, że zamierzone przez skarżących korzystanie ze spornego gruntu, które uszczegółowili w piśmie z dnia [...].06.2010 r. jest sprzeczne z zapisem projektu planu i studium uwarunkowań, co przesądza, że nie została zrealizowana przesłanka wynikająca z art. 7 dekretu warszawskiego, należy uznać za nietrafne. Reasumując stwierdzić należy, że organy administracji nie naruszyły obowiązujących przepisów prawa oraz dokonały prawidłowej interpretacji treści art. 7 ust 2 powołanego dekretu i w tym zakresie skargę należy uznać za niezasadną. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.