IV SA/Wa 2019/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wójt Gminy D. pismem z dnia 12 maja 2014 r., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w obrębie J., gmina D. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji wskazał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy § 3 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Inwestor - J. W. (dalej: "skarżąca") na powyższe postanowienie złożyła zażalenie w którym podniosła, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w jednej linii i w tym samym zgrupowaniu działek zabudowanych. Działka ta została zakupiona z przeznaczeniem rekreacyjnym, dlatego tez postrzeganie i kwalifikowanie jej jako grunt orny jest niesprawiedliwe. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 7 powoływanego wyżej Rozporządzenia Wojewody [...], zgodnie z którym na terenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zabroniona jest zmiana sposobu użytkowania ziemi. Podał, że w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "[...]" zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Zmianę sposobu użytkowania ziemi stanowić będzie każda zmiana formy lub rodzaju użytkowania powodująca okresowe lub stałe zniszczenie aktualnie występującej formacji roślinnej oraz gleby. Zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy, wnioskowany teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytek rolny (RVI). W okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie zatem bezsprzecznie do zmiany sposobu użytkowania ziemi w granicach działki o nr ew. [...]. Podkreślił, iż zarówno z załączników graficznych do przedmiotowego projektu decyzji, jak również z ortofotomapy dostępnej pod adresem www.geoportal.qov.pl. wynika, iż teren przedmiotowej działki nie jest zabudowany. Grunty stanowiące użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która to ma służyć inwestorowi odpowiednio jako miejsce zamieszkania. Stan faktyczny występujący aktualnie w terenie zostanie zmieniony na skutek wprowadzenia na omawianej działce gruntu zabudowy mieszkaniowej. Przedmiotowa działka nie będzie bowiem na skutek realizacji inwestycji stanowić obszaru obejmującego tereny użytkowane rolniczo. Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można zastosować wyjątku od omawianego zakazu, wyartykułowanego w § 3 ust. 3 Rozporządzenia Wojewody [...], zgodnie z którym zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach pianistycznych oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej). Omawiany wyjątek od zakazu zmiany użytkowania ziemi został wprowadzony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. w sprawie zmiany rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...]. Uchwały dotyczące zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, które podejmowane są przez radę gminy na podstawie art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zaliczyć należy do aktów prawa miejscowego. Zawarte w niej postanowienia muszą być brane pod uwagę przez organy administracji przy wydawaniu decyzji rozstrzygających kwestie związane z zagospodarowaniem terenu objętego uchwałą. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego obowiązują na obszarze działania tych organów. Rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] został utworzony zespół przyrodniczo - krajobrazowy "[...]", który swym zasięgiem obejmuje gminy: P., [...], D., S. i B. Natomiast wyjątek od zakazu zmiany użytkowania ziemi wprowadzony został Uchwałą Rady Gminy [...]. Organ wskazał także, iż z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy D. działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej miejscowości Jeleniewo. Zdaniem organu mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że działka przeznaczona pod zabudowę nie znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi. Również uwarunkowania przestrzenne nie wskazują, że działka przeznaczona pod zainwestowanie znajduje się w zwartej zabudowie wsi. Jak bowiem wynika z załącznika graficznego do projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz ze zdjęć satelitarnych/lotniczych i mapy topograficznej dostępnych na stronie internetowej www.qeoportal.qov.pl wiele okolicznych działek nie jest w ogóle zabudowanych (np. działka nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...]), m.in. działki przyległe w stosunku do działki inwestycyjnej. Oznacza to również, że planowana inwestycja nie stanowi także uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Zdaniem organu dopuszczenie na przedmiotowym terenie projektowanej zabudowy stanowić będzie zmianę przeznaczenia gruntu z rolniczego na zabudowę mieszkaniową. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 13 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy wynika, iż gruntami rolnymi w rozumieniu tej ustawy są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno - spożywczemu. Jednakże z materiału zgromadzonego w przedmiotowej sprawie w tym z projektu decyzji o warunkach zabudowy wprost wynika, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie wskazując, że budynek ma mieć charakter siedliskowy (zagrodowy). W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska należy przyjąć, że realizacja na użytkach rolnych zabudowy mieszkaniowej - niezwiązanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego stanowi także zmianę przeznaczenia. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska omawiana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. Rozporządzenia nr [...], stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie przeanalizował, czy omawiany zakaz będzie miał zastosowanie w omawianej sprawie. Jednakże uchybienie to nie miało, zdaniem organu odwoławczego, wpływu na treść rozstrzygnięcia w omawianej sprawie. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podał, że powyższy zakaz z art. 3 ust. 1 pkt 3 powinno się interpretować enumeracyjnie - tzn. należy wziąć pod uwagę, że występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania, Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W mysi art. 43 ustawy o ochronie przyrody, zespołami przyrodniczo- krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Są więc one wyznaczone , w celu ochrony określonych fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych walorów - wartości ekologicznych, estetycznych lub kulturowych oraz związanej z nimi rzeźby terenu, tworów i składników przyrody, ukształtowanych przez siły przyrody lub działalność człowieka. Stąd wywieść należy, iż ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Bezsprzecznym jest, w opinii organu odwoławczego, iż realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia na terenie działki o nr ewidencyjnym [...]. Zaznaczył, że omawiany teren sklasyfikowany został jako użytki rolne - grunt orny R klasy VI. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów, określonych w § 3 ust. 2 pkt 1- 4 rozporządzenia Wojewody [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody). W związku z faktem, iż planowane do realizacji przedsięwzięcie narusza zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 3 i 7 rozporządzenia nr [...] Wojewody [...], a nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od tych zakazów, nie istnieje tym samym konieczność rozpatrywania w niniejszej sprawie, czy inwestycja ta będzie negatywnie oddziaływać na obszary Natura 2000 "Puszcza [...]" (kod [...]) oraz "Ostoja [...]" (kod [...]). Końcowo odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, że istnienie zabudowań na działkach sąsiadujących z działką należącą do skarżącej nie może stanowić podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji. Zwrócił także uwagę, że nie posiada kompetencji w zakresie zmiany klasyfikacji gruntów. Skarżąca na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2014 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o wzięcie pod uwagę przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, że nieruchomości sąsiadujące z działką nr ew. [...] tj. działki [...];[...];[...];[...] są działkami zabudowanymi bądź są działkami przeznaczonymi w nowym planie miejscowym zagospodarowania pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powołując się na zapisy Opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2014 r. oraz postanowienia z [...] kwietnia 2014 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody projektu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi J., przywołała stwierdzenie, że "tereny na których dopuszcza się możliwość zabudowy stanowić będą dopełnienie zabudowy już istniejącej, zwartej, pomiędzy działkami z istniejącą zabudową - czyniąc tę zabudowę kompletną". Wskazując na powyższe podniosła, że przedmiotowa działka leży w linii zabudowy a działki je otaczające są działkami zabudowanymi. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Podczas rozprawy przed Sądem skarżąca wskazała, że organy administracji nie wykazały, iż teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi i w tej sytuacji organ powinien pozytywnie uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270) -zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie narusza prawo. W postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy w sprawie niniejszej nie mogły mieć zastosowania odstępstwa od zakazów określone w Rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Zakaz określony w § 3 ust 1 pkt 7 ww. Rozporządzenia dotyczy zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jednakże § 3 ust. 3 Rozporządzenia stanowi, że powyższy zakaz z usta. 1 pkt 7 nie dotyczy zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej. Należy podkreślić, że odstępstwa od ww. zakazu dotyczą całego obszaru, na którym obowiązuje Zarządzeni nr [...]. Zmiana Zarządzeni nr [...] została wprowadzona w 2011 r. i od tego czasu stała się prawem obowiązującym. W toku postępowania administracyjnego oraz w postępowaniu przed Sądem skarżąca podnosiła, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy wsi i stanowi uzupełnienie tej zabudowy. Kwestia ta jednak nie została jednoznacznie wyjaśniona w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji. Organ odwoławczy natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podał, że nie jest możliwe zastosowanie odstępstw od zakazów określonych w § 3 Rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...]. Wyrażona w art. 15 k.p.a. istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest całościowe rozważenie wszystkich okoliczności sprawy. W sprawie niniejszej organ odwoławczy nie zastosował się do tej zasady i nie wyjaśnił wszystkich jej istotnych okoliczności w tym nie wyjaśnił dokładnie możliwości zastosowania odstępstwa od zakazów, czego domaga się strona skarżąca. Sąd stwierdza, że powyższa okoliczność ma w sprawie pierwszorzędne znaczenie i bez jej dokładnego wyjaśnienia nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpatrując sprawę organ, uwzględniając powyżej poczynione uwagi Sądu, powinien dokonać wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Organ powinien ustalić jaki jest rzeczywisty stan zagospodarowania okolicznych nieruchomości i czy planowana inwestycja nie stanowi np. uzupełnienia istniejącej zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.