II SA/Wa 903/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi D.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej D. G. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 71 ust. 1 i 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.674, ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania D. G. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda [...] wskazał, iż Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. orzekł o uznaniu D. G. za osobę bezrobotną z dniem [...] listopada 2013 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. W dniu [...] grudnia 2013 r. D. G. złożyła do Urzędu Pracy [...] wniosek o ponowne przeliczenie stażu pracy i przyznanie prawa do zasiłku. Załączyła do wniosku umowę zlecenia [...] zawartą w dniu [...] kwietnia 2012 r. z [...] S.A. w [...]. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Prezydent [...] wezwał wnioskodawczynię do przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy wraz z podaniem miesięcznej podstawy od której opłacano składki w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. z tytułu zawartej umowy zlecenia. W dniu [...] stycznia 2014 r. D. G. przedstawiła zaświadczenie z dnia [...] styczna 2014 r., wystawione przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat [...] znak: [...] oraz zaświadczenie z dnia [...] stycznia 2014 r., wystawione przez Bank[...], znak: [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. orzekł o odmowie przyznania wymienionej prawa do zasiłku dla bezrobotnych, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy od dnia 6 grudnia 2013 r., tj. od dnia doniesienia dokumentów. Od powyższej decyzji D. G. złożyła odwołanie wnosząc o przyznanie prawa do zasiłku. W odwołaniu strona wskazała na niezgodność dotyczącą wyliczenia ilości dni zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w Urzędzie Pracy [...]. Zasygnalizowała, iż posiada 373 dni uprawniające do przyznania prawa do zasiłku, w tym 340 dni z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę i 33 dni z tytułu świadczenia umowy zlecenia. Odwołująca nie zgodziła się zaliczeniem jej jedynie okresu wykonywania umowy zlecenia przypadającego od [...] do [...] maja 2013 r. Wskazała, iż w wprawdzie w zaświadczeniu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za miesiąc kwiecień 2013 r. wykazana została składka "zerowa", co nie oznacza jednak, że w tym miesiącu nie świadczyła pracy i nie otrzymała wynagrodzenia. Bowiem wynagrodzenie za cały okres trwania umowy zostało wypłacone w kwocie jednorazowej po jej zakończeniu w miesiącu maju 2013 r. i okres trwania umowy zlecenia, zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zaliczany do stażu pracy jako okres składkowy. Wojewoda [...] nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż art. 71 ust. 1 pkt. 1 i 2 lit. a i c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ma charakter bezwzględnie obowiązujący. W analizowanej sprawie suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji D. G. w Urzędzie Pracy[...], jest krótsza niż 365 dni. Strona na przestrzeni 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w Urzędzie Pracy [...] licząc od dnia 6 listopada 2013 r. wstecz do dnia 6 maja 2012 r. legitymuje się okresem uprawniającym do przyznania prawa do zasiłku wynoszącym 345 dni. Do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku zaliczono okres zatrudnienia w Banku [...] S.A. w[...], zgodny ze świadectwem pracy z dnia [...] kwietnia 2013 r. tj. okres od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 5 kwietnia 2013 r. — 335 dni. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2014 r., wynika, że D. G. świadczyła usługi na podstawie umowy zlecenia w firmie Bank [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. Jednakże zgodnie z powołanym powyżej art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku może zostać zaliczony jedynie okres od 1 do 10 maja 2013 r. tj. 10 dni, z uwagi na to, że za ten okres strona udokumentowała fakt odprowadzania składek z tytułu umowy zlecenia, przy czym podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwotę co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Natomiast okres od 8 do 30 kwietnia 2013 r. nie został zaliczony do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku, albowiem za ten okres nie zostały odprowadzone składki na Fundusz Pracy. Odnosząc się do dołączonego do odwołania zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2014 r., wystawionego przez Bank [...] oraz umowy zlecenia z dnia [...] kwietnia 2012 r., Wojewoda [...] wyjaśnił, iż zarówno powyższa umowa zlecenia, jak również zaświadczenie od pracodawcy nie potwierdzają odprowadzania składki przez pracodawcę do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych za miesiąc kwiecień, jak również nie wskazują jaka była podstawa wymiaru składki za ten miesiąc. W związku z powyższym okres świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia za 23 dni w kwietniu 2012 r. nie został zaliczony do okresu uprawniającego przyznanie prawa do zasiłku. Wojewoda [...] wyjaśnił, iż prawo do zasiłku dla bezrobotnych uzależnione jest od faktycznego odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy w danym miesiącu. Organ odwoławczy nie zakwestionował wykonywania przez D. G. pracy w miesiącu kwietniu, jednakże decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku nie ma charakteru uznaniowego. Organ administracji publicznej, właściwy do jej podjęcia, nie może brać pod uwagę przesłanek innych niż określone w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołane przez stronę inne ustawy nie są podstawą do przyznania prawa do zasiłku. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, pełnomocnik strony zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 ustawy o promocji rynku zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że do okresu, od którego zależy nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nie wlicza się okresu świadczenia usług w ramach umowy zlecenia, za który wykazywana w deklaracji płatnika składek do organu rentowego podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne wynosiła 0 zł, ponieważ zleceniobiorca, z uwagi na postanowienia zawarte w umowie cywilno-prawnej nie otrzymał w tym okresie rozliczeniowym wynagrodzenia, pomimo że w okresie późniejszym dokonano ze strony płatnika składek realizacji obowiązku odprowadzenia składek na ubezpieczenia społeczne, w tym Fundusz Pracy, za tenże okres, zgodnie ze stosownymi przepisami wynikającymi z ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz aktami wykonawczymi do niej wydanymi, które zostały pominięte przy rozstrzygnięciu przez organ administracji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) rozstrzygając w granicach danej sprawy, sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia Wojewody [...] utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Skarżącą w dniu [...] grudnia 2013 r. wniosła o ponowne przeliczenie stażu pracy z uwzględnieniem świadczonych przez nią usług na podstawie umowy zlecenia w firmie Bank [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. oraz okresu zatrudnienia na podstawie stosunku pracy od dnia 6 maja 2012 r. do dnia 5 kwietnia 2013 r. Prezydent [...] odmówił stronie zaliczenia do wymaganego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz.674, ze zm.) okresu 365 dni warunkującego nabycie prawa do zasiłku, okresu od 8 do 30 kwietnia 2013 r. świadczenia usług na podstawie umowy zlecenia, albowiem za ten okres nie zostały odprowadzone składki na Fundusz Pracy. Stosownie do postanowień art. 71 ust. 6 ww. ustawy, w przypadku udokumentowania przez bezrobotnego okresu uprawniającego do zasiłku po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, jednak w okresie posiadania statusu bezrobotnego, prawo do zasiłku przysługuje od dnia udokumentowania tego prawa na okres, o którym mowa w art. 73 ust. 1. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c powołanej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2. Zatem podstawowym warunkiem, od spełnienia którego zależało nabycie przez skarżącą uprawnień do zasiłku było opłacanie przez okres 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem składki na ubezpieczenia społeczne, jak też opłacanie składki na Fundusz Pracy, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. W analizowanym przypadku organy nie wzięły pod uwagę, iż skarżąca z tytułu wykonywania umowy zlecenia w okresie od [...] kwietnia do [...] maja 2013 r. uzyskała przychód za cały wskazany okres w kwocie 3.850 zł, z czego zostały odprowadzone składki na ubezpieczenie społeczne w wysokości 433,51 zł i składki na Fundusz Pracy w wysokości 94,33 zł. Niewątpliwie zatem podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę. Organ nie uwzględnił także, iż wynagrodzenie skarżącej nie było wypłacane w miesiącu kalendarzowym, lecz jednorazowo po zakończeniu umowy zlecenia w maju 2013 r. W realiach niniejszej sprawy składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy zostały odprowadzone za cały okres świadczenia przez skarżącą umowy zlecenia. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy nakazuje ustalać podstawę wymiaru składek od kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, nie zastrzega jednak, że chodzi tu o miesiąc kalendarzowy. Biorąc pod uwagę, iż skarżąca nie uzyskuje wynagrodzenia za pracę jak pracownik zatrudniony na umowę o pracę, któremu wynagrodzenie jest wypłacane co miesiąc i od tego co miesiąc są odprowadzane obciążenia składkowe społeczne i podatkowe, lecz jedno wynagrodzenie za wykonanie zlecenia, nie można powyższej regulacji stosować wprost i zaliczyć skarżącej tyko tę cześć okresu, za który odprowadzona została składka w danym miesiącu kalendarzowym. W przeciwnym razie dojdzie do nieuzasadnionego różnicowania podmiotów będących w podobnej sytuacji. W obu przypadkach bowiem wymagane składki zostają odprowadzone, lecz tylko w różnym terminie płatności. Fundusz Pracy nie traci przez to swoich przychodów (art. 106 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). W tym miejscu należy zauważyć, że Sąd dokonując wykładni przepisów prawa winien zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości zawartych w Konstytucji RP (patrz. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 533/08 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak widząc swoją rolę Sąd w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że dokonana przez orany wykładnia językowa art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy nie wytrzymuje krytyki na gruncie wartości konstytucyjnych. Sąd nie neguje przy tym, że wykładnia językowa ma prymat nad wykładnią funkcjonalną i celowościową, tym niemniej w orzecznictwie niejednokrotnie wskazywano na możliwość odchodzenia od jej wyników w sytuacji, gdy znajduje to silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 25/99 (OTK 2000/5/141). W uchwale Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 14/00 stwierdzono: "Odnosząc się do tej kwestii należy z całą mocą podkreślić, że nie tylko prawem, ale i obowiązkiem każdego sądu jest interpretowanie przepisów ustaw w sposób zgodny z Konstytucją RP. Wynika to z art. 178 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Poprzez podległość sędziów Konstytucji i ustawom w rozumieniu art. 178 ust. 1 Konstytucji RP należy - między innymi - rozumieć to, iż interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP. Nie może też ulegać wątpliwości, iż bezpośredniość stosowania przepisów Konstytucji RP w rozumieniu jej art. 8 ust. 2 polega, między innymi, na uwzględnieniu kontekstu konstytucyjnego przy interpretacji ustaw. Taką formę bezpośredniego stosowania Konstytucji przez sądy akceptują nawet przeciwnicy stwierdzania przez sądy ad casum niekonstytucyjności ustaw" (opubl. OSNKW 2000/7 - 8/59). Mając powyższe na względzie należy wskazać na wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę że: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Przepis ten wyraża zasadę określoności prawa i zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (zasadą lojalności państwa wobec obywateli). Jakkolwiek nie on stanowi samoistnej podstawy prawnej działania władzy publicznej, to jest podstawą do wykładni i stosowania przez władzę publiczną przepisów prawa, w tym w zakresie praw socjalnych. Stosownie do treści art. 67 ust. 2 Konstytucji RP obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Konstytucja regulując prawa osób, które utraciły pracę i uzyskały status bezrobotnego przyznaje im prawo do zabezpieczenia, odsyłając w tym zakresie do ustawy - w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przybiera ono postać zasiłku dla bezrobotnych. W końcu odwołać się trzeba do konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi oraz mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W doktrynie przyjmuje się, że oznacza to nakaz nadawania takich treści unormowaniom prawnym, aby kształtowały one w jednakowy (podobny) sposób sytuację prawną podmiotów jednakowych (podobnych); równość w prawie wymaga, by przepisy prawne ujmowały prawa i obowiązki jednostki w sposób wolny od dyskryminacji oraz bez wprowadzania nieuzasadnionych przywilejów (M. Masternak-Kubiak (w:) B. Banaszak (red.), A. Preisner (red.), Prawa i wolności obywatelskie w Konstytucji RP, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2002, s. 121). Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy, o ile interpretować go literalnie, jako to uczyniły organy orzekające w sprawie, narusza zasady wyrażone w powołanych wyżej przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim narusza zasadę równości obywateli wobec prawa. Przyjęte przez organy orzekające w sprawie rozwiązanie wskazuje na jego niezgodność z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się ono również z ratio legis zasiłku dla bezrobotnych. Jego uzyskanie uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków. Przepis ustawy nie powinien zatem wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków przez bezrobotnego (tu odprowadzenia składek jednorazowo po wykonaniu zlecenia) i wprowadzenia z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd stwierdził, że odwołanie się przy interpretacji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. c do wskazanych wartości konstytucyjnych uzasadniało odejście od wyników wykładni literalnej i zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że decyzje, które zapadły w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem powołanych wyżej przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, Sąd stwierdził przy tym, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej z dnia [...] czerwca 2013 r. organ będzie obowiązany powyższe rozważania Sądu wziąć pod uwagę. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś w przedmiocie kosztów rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 tej ustawy.