II GSK 1932/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2699/12 w sprawie ze skargi C. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2012 r. (bez numeru) w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz C. C. 480 (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. o sygn. VI SA/Wa 2699/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę C. C. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2012 r. bez numeru, w przedmiocie skreślenia z listy aplikantów adwokackich. Sąd I instancji przyjął, że organ odwoławczy, uchylając uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, nie naruszył art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Zdaniem Sądu, aby mogło dojść do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., spełnione muszą być dwie przesłanki, tj. nie tylko stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale również uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, musi ponadto zawrzeć w niej wskazania co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazania te nie mogą dotyczyć tego, jakie rozstrzygnięcie ma być wydane po ponownym rozpoznaniu, a jedynie stanowi "podpowiedź" organu odwoławczego, aby organ I instancji dokonał rozważań w zakresie wskazanych okoliczności i w tej kwestii przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, wykorzystując już zgromadzony materiał dowodowy, jak też dopuszczając ewentualnie w razie potrzeby nowe dowody. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy, wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną, przekonująco uzasadnił zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Po pierwsze wykazał, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie wynika z niej, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dodatkowo wskazał także, które okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy. Sąd podkreślił, że w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy aplikantów na podstawie art. 79 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.), konieczne jest dokonanie oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata w oparciu o wszelkie okoliczności dotyczące przebiegu aplikacji. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, o jakim mowa w powyższym przepisie, nakazuje przyjąć, że występowanie przesłanki lub przesłanek wymienionych w § 19 Regulaminu aplikacji adwokackiej, stanowiącego załącznik do uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], może stanowić przyczynę skreślenia z listy aplikantów adwokackich pod warunkiem dokonania oceny przydatności aplikanta do zawodu adwokata na podstawie wszelkich okoliczności dotyczących przebiegu aplikacji. Przed podjęciem uchwały o skreśleniu, Rada Adwokacka powinna zebrać cały materiał dowodowy, dokonać oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, rozważyć go należycie i zdecydować na tej podstawie o wydaniu lub niewydaniu uchwały w sprawie skreślenia z listy aplikantów. Skoro zatem negatywny wynik kolokwium poprawkowego dał asumpt do wszczęcia postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy aplikantów, a kwestie związane z wynikiem z tego kolokwium nie zostały przez organ I instancji dostatecznie wyjaśnione, to w ocenie Sądu, uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że wymagają one wyjaśnienia, gdyż mają istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w uchwale Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] grudnia 2011 r. wskazano, iż z kolokwium poprawkowego z dnia 30 listopada 2011 r. skarżący z czterech spośród sześciu przedmiotów otrzymał oceny niedostateczne, podczas gdy ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu ustnego kolokwium rocznego z dnia [...] listopada 2011 r. wynika, że jedynie z procedury karnej otrzymał ocenę niedostateczną, a z pozostałych sześciu przedmiotów oceny dostateczne. Ponadto, organ I instancji uzasadniając podjętą w dniu [...] grudnia 2011 r. uchwałę o skreśleniu skarżącego z listy adwokatów, powołał się na fakt orzeczenia przez Sąd Dyscyplinarny Izby Bydgoskiej wobec skarżącego kary upomnienia za pełnienie funkcji członka zarządu spółki handlowej, które to orzeczenie zapadło dopiero w styczniu 2012 r. Jednocześnie Sąd zauważył, że uchwała z dnia [...] grudnia 2011 r. została doręczona skarżącemu w dniu [...] lipca 2012 r., w sytuacji gdy skarżący rozpoczął aplikację w styczniu 2010 r. Tymczasem, zdaniem Sądu, przy rozważaniu upływu terminu pierwszych dwóch lat aplikacji miarodajny jest moment doręczenia uchwały o skreśleniu z listy, a nie jej wydania z dnia [...] grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 1435/09). W tych okolicznościach za prawidłowe uznał Sąd I instancji stanowisko Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, że uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w B. jest wadliwa, a jej ustalenia nie stanowią realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zdaniem Sądu, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wskazało wszystkie okoliczności, jakie organ I instancji winien wziąć pod rozwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie negując faktu, że na etapie redagowania uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie została dochowana należyta dbałość o jego jakość, to jednak motywy podjętego rozstrzygnięcia, a także zalecenia co do dalszego postępowania są w ocenie Sądu w uzasadnieniu wystarczająco wyeksponowane, a rozstrzygnięcie organu poddaje się kontroli Sądu. Stąd zarzut naruszenia przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej art. 12 ust. 1 Prawa o adwokaturze nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Pozostałe zarzuty skargi, odnoszące się do prawidłowości przeprowadzenia kolokwium rocznego po II roku aplikacji, naruszenia przez organy adwokatury przepisów Regulaminu normujących zasady przeprowadzania kolokwiów, a także nieuwzględnienia wniosków dowodowych związanych z prawidłowością przeprowadzenia rzeczonego kolokwium w postępowaniu w sprawie skreślenia z listy adwokatów, Sąd I instancji uznał za przedwczesne. Podjęcie przez organ decyzji kasacyjnej wyznaczyło bowiem jednocześnie zakres sądowej kontroli. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., mając charakter przepisu proceduralnego na etapie postępowania administracyjnego, zyskuje w istocie status przepisu prawa materialnego na etapie sądowej kontroli administracji. W tych okolicznościach, skarga podlegała oddaleniu. Sąd I instancji nie zajął stanowiska w zakresie zgłoszonego wniosku przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w odpowiedzi na złożoną skargę o odrzuceniu skargi względnie o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Chodzi o podjęcie uchwały przez Okręgowa Radę Adwokacką w B. z dnia [...] listopada 2012 r. umarzającą postępowanie w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości złożył C. C. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku oraz uchylenia zaskarżonej uchwały oraz uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] grudnia 2011 r. o skreśleniu aplikanta C. C. z listy aplikantów adwokackich, uchylenia decyzji Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzającej niedostateczny wynik kolokwium rocznego C. C. po II roku szkolenia, uchylenia uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w B. z dnia [...] listopada 2012 r. o wyrażeniu aplikantowi adwokackiemu C. C. zgody na powtarzanie II roku szkoleniowego oraz przekazanie sprawy w części związanej z decyzji Komisji Egzaminacyjnej dla aplikanta adwokackiego C. C. – wynikiem kolokwium rocznego po II roku szkolenia do ponownego rozpatrzenia Okręgowej Radzie Adwokackiej w B., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił błędną wykładnię § 18 pkt 1 i 6 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej – załącznik do uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia 14 czerwca 2008 r., nr 22/2008 oraz art. 142 k.p.a. Naruszenie przepisów postępowania jako mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 2, art. 3 § 1 i 2, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 97 § 1 pkt 4, art. 104 § 2, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 12 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął, że kolokwium roczne po II roku aplikacji można przeprowadzić jako kolokwium dwuletnie, obejmujące materiał z dwóch lat szkolenia. Niezasadnie uwzględniono bowiem w ocenie wynikowej tego kolokwium jedynej oceny niedostatecznej cząstkowej, jaką uzyskał skarżący z przedmiotu wykładanego i ocenianego na I roku szkolenia, tj. procedury karnej. Tymczasem ocena ta nie mogła być uwzględniona w ocenie wynikowej z kolokwium rocznego po II roku szkolenia. Opisane naruszenie § 18 pkt 1 Regulaminu odbywania aplikacji adwokackiej, do którego doszło podczas wydania decyzji Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r., ma charakter pierwotny i było przyczyną wystąpienia szeregu następczych naruszeń w decyzjach z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] października 2012 r. oraz w zaskarżonym wyroku. Z kolei błędna wykładnia § 18 pkt 6 Regulaminu w zw. z art. 142 k.p.a. polegała na przyjęciu, że adresatem wskazanej normy prawnej są nie aplikanci, lecz organy, które nie są władne do zmiany własnej decyzji. W efekcie, organ I instancji uznał się niewłaściwym do zmiany decyzji Komisji Egzaminacyjnej, zaś organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotu żądania, tj. zmiany decyzji Komisji Egzaminacyjnej. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji podjął jedynie polemikę z zarzutem skarżącego, dotyczącym nierozpoznania przez organ I instancji wniosku o reasumpcję wyniku kolokwium oraz zakwestionowania przydatności legalnego dowodu, jakim jest zapis audio z odpowiedzi skarżącego podczas kolokwium. Kasator podniósł, że w sprawie zachodziło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto, w sprawie niewłaściwie zastosowano art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne określenie zakresu orzekania przez organ I instancji w ramach ponownego procesowania, a tym samym nierozpoznanie skargi co do istoty. Wskazany w uzasadnieniu decyzji organu II instancji zakres konieczny do wyjaśnienia sprawy, nie miałby żadnego wpływu na zmianę rozstrzygnięcia, a więc w istocie nie uwzględniono skargi, mimo bezzasadnego skorzystania przez organ II instancji z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (i to przy braku wskazania przez organ II instancji powodów niezastosowania art. 136 k.p.a.). Zgodnie bowiem ze wskazaniami organu odwoławczego, organ I instancji miał wyjaśnić tylko kwestię ilości niedostatecznych ocen cząstkowych uzyskanych przez skarżącego (w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto omyłkowo informację o czterech zamiast jednej ocenie niedostatecznej z kolokwium z dnia [...] listopada 2011 r.), podczas gdy powyższego ustalenia organ odwoławczy mógł sam dokonać, jako że jedyny istniejący i obowiązujący protokół kolokwium po II roku szkolenia, znajdował się w aktach sprawy, a potwierdzał on, że skarżący uzyskał tylko jedną ocenę negatywną z przedmiotu procedura karna. Oznacza to, że powyższe wskazanie dotyczyło kwestii nieistotnej, natomiast zabrakło wskazań dotyczących kwestii istotnych: niedozwolonego przeprowadzenia i wystawienia ocen z kolokwium 2-letniego zamiast rocznego i dopuszczalności weryfikacji poprawności negatywnej oceny z kolokwium. Nie była też przesłanką z art. 138 § 2 k.p.a. sugerowana w uzasadnieniu organowi I instancji zmiana podstawy faktycznej w przypadku zapadnięcia analogicznego orzeczenia (tj. o skreśleniu skarżącego z listy aplikantów), jak również sugerowana skarżącemu zmiana stanowiska i złożenie przez niego wniosku o wyrażenie zgody na powtarzanie II roku, aby nie pozbawić się skutecznej możliwości zachowania statusu aplikanta. Dalej kasator podniósł, że Sąd nie przeprowadził właściwie kontroli prawidłowości ustalonego przez organy stanu faktycznego, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie tylko nie rozstrzygnięto kwestii dopuszczalności przeprowadzenia kolokwium dwuletniego zamiast kolokwium rocznego, ale także nie uwzględniono przedmiotu żądania wnioskodawcy, dotyczącego zmiany na pozytywną decyzji Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r., mimo że był on wskazany jako pkt 1 odwołania od uchwały z dnia [...] lipca 2012 r. W konsekwencji organ II instancji nie rozstrzygnął sprawy co do jej istotny w całości, choć mógł i powinien. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nieustalenie przedmiotu żądania wnioskodawcy skutkowało nie tylko brakiem rozstrzygnięcia odnośnie zmiany decyzji Komisji Egzaminacyjnej z dnia [...] listopada 2011 r., ale również wadliwością – niekompletnością wskazań towarzyszących uchylonej decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2011 r., co dodatkowo naruszyło interes skarżącego, poszerzające jego gravamen. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd nie przeprowadził właściwie kontroli przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Z akt sprawy wynika, iż nie dopuszczono i przeprowadzono dowodu z legalnego nagrania audio z odpowiedzi skarżącego (udzielonych podczas kolokwium dnia [...] listopada 2011 r.), wykonanego i dołączonego przez Komisję Egzaminacyjną do protokołu z kolokwium, na okoliczność, że skarżący udzielił z przedmiotu procedura karna poprawnej (choć negatywnie ocenionej) odpowiedzi, zgodnej z jednolitą linią orzeczniczą Sądu Najwyższego oraz stanowiskiem doktryny. Konsekwencją stanowiska organu II instancji, odmawiającego temu nagraniu waloru dowodu, jest podważenie ważności decyzji Komisji Egzaminacyjnej, bowiem podważono tym samym ważność ocen wystawionych przez aż dwóch z pięciu egzaminatorów, nieobecnych podczas odpowiedzi skarżącego także z przedmiotu procedura karna, dla których jedynym legalnym źródłem wiedzy o tej odpowiedzi skarżącego mogło być to nagranie audio. W ocenie kasatora, Sąd I instancji naruszył przepisy regulujące treść uzasadnienia wyroku utrzymującego w mocy wadliwą decyzję (za jednym wyjątkiem dotyczącym kwestii wpadkowej, związanej ze zwłoką w doręczeniu decyzji organu I instancji). Nie zawiera ono bowiem uzasadnienia prawnego, a także nie wskazano w nim powodów nieprzeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów. Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu nie z przyczyn wskazanych w podniesionych zarzutach lecz z przyczyn, które zostały określone w art. 183 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 189 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Oznacza to, że przepis przewiduje dwie sytuacje, w których Naczelny Sąd Administracyjny może ostatecznie załatwić sprawę sądowoadministracyjną we własnym zakresie, o ile zachodzą przyczyny odrzucenia skargi określone w art. 58 bądź przyczyny umorzenia postępowania określone w art. 161 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bez względu na wnioski i zarzuty podniesione przez stronę w skardze kasacyjnej. Działanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w powyższych sytuacjach następuje z urzędu, gdyż są to przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyczyny nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 dzielą się na dwie grupy. Pierwsza grupa, to wypadki rozpoznania skargi przez wojewódzki sąd administracyjny mimo braku przesłanek procesowych, kiedy skarga podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1, 4 i 5. Zaliczone zostały do nich przyczyny nieważności wymienione w art. 183 § 2 pkt 1, 2 i 3. W drugiej grupie przyczyn nieważności znajdują się rażące wadliwości postępowania przed Sądem I instancji wymienione w art. 183 § 2 pkt 4, 5 i 6. Rozróżnienie powyższe jest istotne ze względu na skutki, jakie powoduje zaistnienie przyczyny nieważności. Wystąpienie przesłanek z pierwszej grupy zasadniczo będzie skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia i odrzuceniem skargi lub umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W pozostałych przypadkach nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W przedmiotowej sprawie, o ile organ – Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w odpowiedzi na skargę wnosił o odrzucenie skargi względnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego z uwagi na podjęcie przez Okręgową Radę Adwokacką w B. uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. umarzającej postępowanie w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy aplikantów adwokackich, to należało zająć stanowisko – czy istnieje przedmiot zaskarżenia, o którym mowa w złożonym wniosku. Brak zajęcia stanowiska w tym przedmiocie przez Sąd I instancji czyni zasadnym ocenę dopuszczalności drogi sądowej, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 wyżej cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn powyższych skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a przy ponownym rozpoznaniu należy zająć stanowisko w przedmiocie wyżej wskazanym. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w treści art. 203 pkt 1 także ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.