I OSK 2075/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 69/14 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz T. K. kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. K. na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji, stwierdził, że bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w rozpoznaniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie ustalenia odszkodowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Pismem z dnia 16 czerwca 2012 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., ustalającej odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej obejmującej m.in. działki o nr [...] pn. "Budowa drogi [...], od węzła [...] do węzła [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] ustalił za ww. działki odszkodowanie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odwołanie od powyższej decyzji. Pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. T. K. wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu 16 czerwca 2012 r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wskazując, że pismem z dnia 24 kwietnia 2012 r. wniósł do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak organ nie udzielił na nie odpowiedzi. Zdaniem skarżącego bezczynności organu w powyższym przedmiocie nie zmienia fakt wydania decyzji rozpatrującej odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 6 stycznia 2013 r. skarżący podtrzymał zarzuty zawarte w skardze z dnia 16 czerwca 2012 r. i wniósł o stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 379/12 oddalił skargę, wskazując, że skarga ta wniesiona została w dniu 17 czerwca 2012 r., podczas gdy w dniu [...] maja 2012 r. organ wydał w sprawie decyzję, którą uchylił w całości decyzję Wojewody [...] ustalającą odszkodowanie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jeśli zatem skarga na bezczynność organu została wniesiona po dniu wydania przez organ rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pozostaje w stanie bezczynności. Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas gdy Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Sąd zobowiązany jest również orzec, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważyć, czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny. Wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zwalnia zatem od orzekania w powyższym zakresie. Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związany - zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. - wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznał, że skarga na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest uzasadniona. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Stosownie natomiast do treści art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa). Sąd I instancji wskazał ponownie, że z akt administracyjnych sprawy wynika, iż odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. wpłynęło do organu w dniu 5 grudnia 2011 r. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie była doręczana wszystkim stronom postępowania, z wyjątkiem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc skarżący nie wiedział o jej istnieniu. W dniu 24 kwietnia 2012 r. skarżący złożył wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące nierozpatrzenia przez organ odwoławczy odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Odwołanie od decyzji Wojewody zostało rozpoznane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Jednocześnie skarżący w dniu 19 czerwca 2012 r. (data wpływu) złożył skargę do Sądu na bezczynność Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiocie rozpoznania odwołania. Odnosząc się do przedstawionego powyżej przebiegu prowadzonego postępowania Sąd I instancji stwierdził, że nie ma wątpliwości, że w prowadzonym postępowaniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchybił powołanym wyżej przepisom k.p.a. Organ odwoławczy prowadząc postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. naruszył art. 35 § 3 kpa, gdyż odwołanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zostało rozpoznane dopiero po pięciu miesiącach od jego złożenia. Ponadto z akt sprawy nie wynika, aby organ w jakimkolwiek piśmie poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie do czego obligował go art. 36 kpa. Na podstawie akt stwierdzić można również, że organ odwoławczy nie podejmował w sprawie żadnych czynności dowodowych. Sąd I instancji uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa. Za uznaniem takim przemawia, zdaniem Sądu, przede wszystkim długotrwałość postępowania odwoławczego i zupełny brak poinformowania skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury i Rozwoju, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował ustalenie Sądu I instancji, że organ pozostawał w bezczynności w stopniu rażącym. Podniósł, że Sąd wypowiedział się szeroko w zakresie szybkości postępowania, jednak pominął kwestię wnikliwości. Zasada szybkości i prostoty postępowania jest współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego postępowania sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie organ, mając na uwadze konieczność rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, zobowiązany był też do wnikliwego rozpoznania sprawy. Bezsprzecznie należało bowiem ustalić stan prawny nieruchomości oraz dociec, czym kierował się organ I instancji przy doręczeniu decyzji jedynie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad z pominięciem pozostałych stron postępowania wykazanych w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Wprawdzie procedura administracyjna nie zawiera przepisów, z których expressis verbis wynikałby obowiązek rozpatrywania spraw zgodnie z kolejnością wpływu, niemniej jednak tę powinność organów można wyprowadzić z art. 6-8 kpa. Skoro również sądy są zobowiązane do przestrzegania tej zasady, a przyspieszenie rozpatrzenia konkretnej sprawy może być dokonane na wniosek uprawnionego podmiotu, to nie można ganić organów administracji, że także starają się powyższą zasadę stosować w procedurze administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że w organie w toku pozostaje ok. 4500 spraw, które rozpatrywane są według kolejności wpływu. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżącemu groziła szkoda z powodu przedłużającego się postępowania czy też upadłość. Wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa spowodowało zaś przyspieszenie postępowania wyjaśniającego i podjęcie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ rozstrzygnął sprawę zanim w ogóle złożono skargę na bezczynność, a więc zareagował na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Nie można zgodzić się, że okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrywanego stanu bezczynności organu. Sąd bowiem w sposób nad wyraz arbitralny doszedł do przekonania, że w sprawie zaistniał stan rażącej bezczynności, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 kpa poprzez błędne przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącej bezczynności organu. Wyrokiem z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zapadły w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r., I SAB/Wa 379/12 stwierdził, że wydanie decyzji przed wniesieniem skargi na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie zwalnia Sądu I instancji od orzekania, czy bezczynność miała miejsce i czy miała ona charakter rażący. Sąd I instancji, ponownie rozpoznając skargę T. K., stwierdził, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. naruszył art. 35 § 3 kpa, zgodnie z którym odwołanie powinno być rozpatrzone w terminie miesiąca od dnia jego otrzymania. Jednocześnie Sąd uznał, że zaistniała w sprawie bezczynność ma charakter rażącego naruszenia prawa, za czym przemawia długotrwałość postępowania odwoławczego i brak poinformowania skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Z uwagi na wynikające z art. 190 p.p.s.a. związanie wykładnią prawa dokonaną w wyroku z dnia 22 października 2013 r., I OSK 797/13 przedmiotem zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej mogła stać się i stała się wyłącznie kwestia stwierdzenia przez Sąd I instancji, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że rozpatrzenie odwołania wniesionego w dniu 5 grudnia 2011 r., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. po upływie 5 miesięcy, tj. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nosiło cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2013 r., I OSK 1495/13 rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. Całkowita bierność organu w postępowaniu z pewnością zasadniczo będzie wyczerpywać znamiona rażącego naruszenia prawa, co jednak nie oznacza z kolei, że podejmowanie w postępowaniu jakichkolwiek czynności tę kwalifikowaną postać naruszenia prawa musi wyłączać. Na aprobatę zasługuje pogląd autora skargi kasacyjnej, że szybkość postępowania nie może stanowić wartości nadrzędnej nad zasadą dążenia do prawdy obiektywnej i wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Jednak analiza akt administracyjnych daje podstawy do twierdzenia, że organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, nie sposób zatem przyjąć, że przyczyną niedochowania terminu załatwienia sprawy była konieczność prowadzenia złożonego postępowania wyjaśniającego. Również sam skarżący kasacyjnie nie poparł swego twierdzenia żadnym dowodem na dokonanie czynności przez organ odwoławczy. Wskazano bowiem jedynie, że należało ustalić stan prawny nieruchomości i dociec, czym kierował się organ I instancji przy doręczeniu decyzji tylko Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny nie może uznać takiego wyjaśnienia za wiarygodne, gdyż w aktach sprawy znajdują się wypisy z rejestru gruntów, w których widnieją nazwiska współwłaścicieli nieruchomości, a pismem z dnia 23 maja 2011 r. Wojewoda [...] zawiadomił współwłaścicieli o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Przyczyny niedoręczenia decyzji organu I instancji współwłaścicielom wynikają zaś z notatki służbowej sporządzonej w dniu 22 sierpnia 2012 r. na okoliczność próby ustalenia spadkobierców jednego z właścicieli (k. 45 akt administracyjnych). Poza sporem pozostaje również i ta okoliczność, że organ nie poinformował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie do czego obligował go art. 36 kpa. Odnosząc się natomiast do sygnalizowanego w skardze kasacyjnej problemu dużej ilości rozpatrywanych spraw, wyjaśnienia wymaga, że zasadniczo jest to kwestia prawidłowej organizacji pracy w urzędzie organu administracji publicznej. Jednakże przy raptownym i znacznym wpływie spraw do organu, uniemożliwiającym dochowania terminów określonych w art. 35 k.p.a., organ powinien był powiadomić stronę o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie ustawowym, informując jednocześnie o przewidywanym terminie załatwienia sprawy, co mogło by ewentualnie mieć wpływ na ocenę, że bezczynność organu nie miała rażącego charakteru. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka jednak nie wystąpiła. Skoro zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12, art. 35 i art. 36 kpa okazał się nieuzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku.