IV SO/Po 5/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska Protokolant ref. staż. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy z wniosku W. P. przeciwko Staroście [...] w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia oddalić wniosek Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 23/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. P. na bezczynność Starosty [...] i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 798/13. Pismem z dnia 08 lipca 2014 r. W. P. (dalej: "Wnioskodawczyni"), zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniosek o wymierzenie Staroście [...] grzywny za nieprzekazanie kompletu akt sprawy. Wskazując jako podstawę prawną art. 55 § 1 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") strona skarżąca wniosła o: 1. wymierzenie Staroście grzywny za niezastosowanie się do obowiązku, o którym mowa jest w art. 54 § 2 p.p.s.a. tj. za nieprzekazanie do tej pory Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu kompletu akt w sprawie o znaku organu I instancji: [...], w szczególności zaś pisma Wnioskodawczyni - odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia [...] października 2013 r. wraz z załącznikami, 2. zasądzenie od Starosty na rzecz skarżącej kosztów niniejszego postępowania w wysokości 357 zł (wynagrodzenia pełnomocnika - 240 zł, kosztów sądowych - wpis 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł). Uzasadniając pełnomocnik napisał, że WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SAB/Po 23/14 z dnia 11 czerwca 2014 r. stwierdził, iż "Na marginesie wypada nadmienić, ze w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie znalazło się jakiekolwiek pismo skarżącej z [...] października 2013 r., wzmiankowane w skardze". Na tej podstawie ocenił, że Starosta nie przekazał pisma W. P. - odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia [...] października 2013 r. wraz z załącznikami, do czego był zobowiązany na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie wniosku i przekazał całość akt sprawy nr [...] i obszernie opisał przebieg wydarzeń w sprawie. W toku postępowania, w dniu 30 października 2013 r. do Starostwa wpłynęło pismo W. P., reprezentowanej przez pełnomocnika, dotyczące wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 798/13, z dnia 09 października 2013 r., zatytułowane "odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego". Do pisma załączone były: kserokopia wyroku, kopia mapy ewidencyjnej, wypis z rejestru gruntów - kopia oraz wypis z rejestru gruntów (budynki) - kopia. Starosta uznał, że załączone do pisma kserokopie dokumentów, nie są wystarczające aby na ich podstawie W. P. mogła domagać się stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego nr [...], z dnia [...] maja 1983 r, wydanej w [...] dla R. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami Art. 54. § 1 ppsa skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W § 2 tegoż przepisu powiedziane jest ,że organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia.. Niezastosowanie się do obowiązków określonych w art. 54 § 2 wystąpi zarówno w wypadku niepodjęcia przez organ administracji publicznej w terminie czynności wymienionych w tym przepisie, jak i w wypadku ograniczenia się przez ten organ do wykonania jedynie niektórych z tych czynności, np. przekazania sądowi administracyjnemu skargi i odpowiedzi na skargę, ale bez akt sprawy. Zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w § 1 komentowanego przepisu, wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Rozstrzygnięcie wniosku strony o zastosowanie sankcji przewidzianej w komentowanym przepisie powinno być poprzedzone dokładnym zbadaniem okoliczności sprawy, a zwłaszcza ustaleniem przyczyn uchybienia terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. (podobnie W. Sawczyn, Środki dyscyplinowania administracji publicznej w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2010, s. 204). W rozpatrywanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny dotyczył niewykonania obowiązku przekazania do Sądu części akt tzn. jednego pisma. Pełnomocnik nie kwestionował samego przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Uzasadniając pełnomocnik napisał, że WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku sygn. akt IV SAB/Po 23/14 z dnia 11 czerwca 2014 r. stwierdził, iż "Na marginesie wypada nadmienić, ze w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie znalazło się jakiekolwiek pismo skarżącej z [...] października 2013 r., wzmiankowane w skardze". Na tej podstawie pełnomocnik ocenił, że Starosta nie przekazał pisma W. P. - odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia 30 października 2013 r. wraz z załącznikami, do czego był zobowiązany na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Przede wszystkim zauważyć należy ,że skarga o wymierzenie organowi grzywny jest bezpośrednio powiązana ze sprawą ,która toczyła się pod sygnaturą IV SAB 23/14 i jest już zakończona nieprawomocnym nadal wyrokiem tutejszego Sądu. Wnoszący o wymierzenie organowi grzywny podnosi ,że wraz z aktami tej właśnie sprawy administracyjnej służącej Sądowi do wydawania wyroku w sprawie IV SAB 23 /14 nie został przekazane jedno pismo "odpowiedź na wezwanie do wykazania interesu prawnego z dnia [...] października 2013 roku". W uznaniu Sądu skarga wraz z aktami została przekazana w terminie, co nie było kwestionowane przez skarżącego, a ewentualny brak jednego dokumentu nie umożliwił Sądowi rozpoznania sprawy i jak wynika z treści uzasadnienia wyroku ( nieprawomocnego) nie miał zasadniczo wpływu na wynik sprawy. W tym miejscu dla zobrazowania przebiegu postępowania przed Sądem w tamtej sprawie należy przytoczyć część stanu faktycznego ,który został zamieszczony w uzasadnieniu wyroku w sprawie IV SAB 23/14 cyt.:" Prawomocnym wyrokiem z dnia 09 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 798/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi W. P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia lub uchylenia pozwolenia na budowę uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] Starosty [...] z [...] maja 2013 r. (Nr [...]). Pismem z 05 marca 2014 r., W. P. (dalej: "Skarżąca"), zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego G. W., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji"), skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę po ww. prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SA/Po 798/13. Wskazując jako podstawę prawną art. 3 § 2 pkt 8, art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 12 oraz art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."). Skarga ta została oddalona( jak już wspomniano wyrok nie jest prawomocny)". Dalej Sąd uzasadnił oddalenie skargi tym ,że cyt.:" po uprawomocnieniu się wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13 akta administracyjne zostały zwrócone Staroście w dniu 12 grudnia 2013 r. Zatem określony w art. 35 § 3 ab initio k.p.a. miesięczny termin do załatwienia sprawy w pierwszej instancji upływał z dniem 12 stycznia 2014 r. Jednakże Starosta skorzystał z możliwości, jaką daje przepis art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i pismem z 10 stycznia 2014 r., w związku z wnioskiem U. W. z [...] stycznia 2014 r., przedłużył termin załatwienia sprawy do [...] lutego 2014 r. Od razu należy zaznaczyć, że określenie przez Starostę nowego terminu w wymiarze dłuższym niż termin ustawowy załatwienia sprawy (jednomiesięczny) było, w ocenie Sądu, działaniem dopuszczalnym na gruncie art. 36 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, że przy określaniu długości terminu wyznaczanego na podstawie tego przepisu, należy się kierować nie tyle wymiarem terminów ustawowych wynikających z art. 35 k.p.a., co stopniem zawiłości danej sprawy i konkretnymi uwarunkowaniami jej rozpoznania – tak, aby wyznaczony dodatkowy termin załatwienia sprawy był jak najbardziej realny (por. J.P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, "CASUS" 2013, nr 3, s. 15). Następnie pismem z 18 lutego 2014 r. Starosta po raz drugi przedłużył termin załatwienia sprawy – wzywając (ponownie) Skarżącą do wykazania jej interesu prawnego we wszczęciu i udziale w postępowaniu w terminie 7 dni od dnia odebrania wezwania, z jednoczesnym zaznaczeniem, że "po tym terminie sprawa zostanie rozpatrzona w oparciu o posiadane dowody i dokumenty". Wezwanie zostało odebrane w dniu 19 lutego 2014 r., a więc wskazany termin upłynął z dniem 26 lutego 2014 r. (środa). Natomiast decyzja Starosty kończąca postępowania w pierwszej instancji została wydana, jak wynika z jej daty nagłówkowej, w dniu 03 marca 2014 r. (poniedziałek), a więc w ciągu 3 dni roboczych od upływu terminu zakreślonego Skarżącej na wykazanie jej interesu prawnego, czyli w istocie bez zbędnej zwłoki. W tym stanie rzeczy Sąd ocenił, że Starosta nie dopuścił się zarzucanej bezczynności w sprawie, skoro wydał decyzję w terminie – przedłużonym stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. Wprawdzie ostatnie przedłużenie, dokonane pismem z 18 lutego 2014 r., nie w pełni odpowiadało dyspozycji tego przepisu – jako uczynione nie wprost – ale, zdaniem Sądu, w dostatecznym stopniu odpowiadało literze, a przede wszystkim duchowi (ratio legis) tego przepisu. Sąd podał również, że cyt. :"nie dopatrzył się też zarzucanej przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Starostę po wydaniu wyroku o sygn. akt IV SA/Po 798/13. W szczególności nie znalazł podstaw do uznania, że dwukrotne przedłużenie terminu załatwienia sprawy przez Starostę – motywowane zamiarem, z jednej strony, zapewnienia U. W., na jej prośbę, możliwości pozyskania i przedstawienia nowych dowodów w sprawie, a z drugiej, umożliwienia Skarżącej wykazania posiadania legitymacji procesowej w sprawie – było nieuzasadnione. Wbrew twierdzeniom skargi, sprawa, już choćby z uwagi na jej charakter i zadawniony przedmiot (pozwolenie na budowę z 1983 r.), nie należała do kategorii spraw nieskomplikowanych i nie wymagających postępowania wyjaśniającego, o jakich mowa w art. 35 § 2 k.p.a. " Sąd tylko marginalnie podał ,iż cyt :"Dodatkowo należy podkreślić, że sama Skarżąca przyczyniła się w pewnej mierze do wydłużenia czasu trwania postępowania, całkowicie ignorując pierwsze wezwanie organu o wykazanie interesu prawnego w sprawie (z [...] stycznia 2014 r.). Na marginesie wypada nadmienić, że w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych nie znalazło się jakiegokolwiek pismo Skarżącej z [...] października 2013 r., wzmiankowane w skardze." W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy, czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a Sformułowanie zawarte w art. 55 § 1 p.p.s.a. nakazuje bowiem przyjąć, że grzywna, o jakiej mowa w tym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 1024/06, ONSAiWSA, nr 6 z 2006, poz. 156). Do jej wymierzenia wystarcza niewykonanie w terminie obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy mając na uwadze fakt przekazania skargi wraz z aktami w terminie(niekwestionowane) , fakt rozpoznania skargi i zakończenia jej nieprawomocnym wyrokiem ,od którego będzie dopiero rozpoznawana skarga kasacyjna Sąd nie znalazał podstaw do wymierzenia grzywny organowi za nieprzekazanie części akt ( jednego pisma),którego ewentualny brak nie miał wpływu na wynik sprawy. Wyrok w tamtej sprawie będzie oczywiście podlegał ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Z tych względów, na podstawie art. 55 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł, jak w sentencji.