I OSK 752/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 391/14 w sprawie ze skargi P. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Pismem z dnia 8 września 2014 r. (data wpływu 15 września 2014 r.) K.M., wskazując na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm.) zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie o udzielenie informacji publicznej dotyczącej ostatniego przeprowadzonego w okręgu kursu dla nowowstępujących do PZŁ poprzez wskazanie wszystkich tytułów kosztów i ich wysokości przyjętych w kalkulacji dla wyliczenia sumarycznego kosztu kursu pokrywanego przez jego uczestników, z podaniem dat odbywania się kursu, liczby jego uczestników oraz kwoty, którą zobowiązany był pokryć każdy z uczestników. W razie negatywnego stanowiska organu, wnioskujący, powołując się na pełnomocnictwo redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki", zwrócił się z prośbą o "złożenie" odmowy w terminie 3 dni w trybie art. 4 ust. 3 ustawy – Prawo prasowe. Wniosek został sporządzony na papierze oznakowanym jak druk firmowy: nazwą i logo Dziennika Myśliwych "Łowiecki". W odpowiedzi na powyższe przewodniczący Zarządu Okręgowego PZŁ w Krakowie – Tomasz Ciepły pismem z dnia 15 września 2014 r. wystąpił do Redakcji Dziennika "Łowiecki" z prośbą o informację, czy wnioskujący K.M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją dziennika "Łowiecki" albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji – wraz z nadesłaniem stosownego upoważnienia. W dniu 17 października 2014 r. P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki" złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia 8 września 2014 r. Skarżący wniósł o udzielenie informacji publicznej zgodnie z ww. wnioskiem. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie wniósł o odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. Sąd stwierdził, że wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a żądana informacja jest informacją publiczną. Sąd wskazał, że przedmiotem skargi P.G. jest bezczynność Polskiego Związku Łowieckiego w realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego przez K.M. Nie ma zatem tożsamości pomiędzy osobą, która wniosek złożyła, a osobą, która domaga się sądowej interwencji. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sądowego. Stosownie do art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o informacji publicznej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 prawo do informacja publicznej co do zasady przysługuje "każdemu". W rozpoznawanej sprawie owym "każdym" był K.M. i faktu tego nie zmienia to, że wniosek został sporządzony na firmowym papierze z nadrukiem "Łowiecki" Dziennik Myśliwych, P & H LIMITED Sp. z o.o. Sam wniosek został złożony przez K.M. we własnym imieniu. Na pełnomocnictwo udzielone przez redaktora naczelnego K.M. powołał się jedynie w zakresie żądania sporządzenia ewentualnej odmowy na piśmie w trybie art. 4 ust. 3 Prawa prasowego. Tak więc, zdaniem WSA, jedyną osobą legitymującą się interesem prawnym w zwalczaniu bezczynności w załatwieniu wniosku jest jego autor – K.M., a nie redaktor naczelny, który może być co najwyżej zainteresowanym faktycznie. Interes faktyczny jednak nie uprawnia do poddania sądowej kontroli działania lub zaniechania organu. Stosownie bowiem do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. skargę do sądu administracyjnego może skutecznie wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny. WSA w Krakowie wskazał, że źródła interesu prawnego P.G. nie można poszukiwać w innych przepisach ustawy – Prawo prasowe, skoro zwłaszcza on sam określił przedmiot skargi jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej i dla załatwienia wniosku K.M. jako właściwy wskazał tryb przewidziany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 4 Prawa prasowego, w ramach którego przewidziano specyficzne uprawnienie dla redaktora naczelnego, dotyczy odrębnej instytucji prawnej. Zgodnie z nim przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności. W przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni. Odmowę lub niezachowanie wymogów określonych ustawą, można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni; w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu decyzji administracyjnych. W cytowanym przepisie chodzi o więc o inny, niż w rozpatrywanej sprawie, tryb i przedmiot procedowania. Ustawa Prawo prasowe posługuje się zbiorczym określeniem "prasy" rozumiejąc przez nie "publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską" (art. 7 ust. 1 pkt 1). "Prasą" jest zatem zarówno dziennikarz K.M., jak i Redaktor Naczelny P.G., ale ta okoliczność nie miała w ocenie Sądu pierwszej instancji wpływu na status P.G. w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sama "przynależność do prasy" i pełniona funkcja nie wyposażają P.G. w interes prawny w zaskarżeniu bezczynności w sprawie inicjowanej wnioskiem innego przedstawiciela tejże "prasy". W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, sformułowanej przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki" – wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi w sferze naruszeń prawa procesowego postawiono zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego bezzasadne zastosowanie. Postawiono też trzy zarzuty naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, zarzut błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy – Prawo prasowe, przez przyjęcie, że dziennikarz wnioskujący do organu o informację prasową nie stanowi "prasy" w rozumieniu zespołu ludzkiego z redaktorem naczelnym na czele jako osobą posiadającą uprawnienia do decydowania o całokształcie działalności redakcji. Po drugie, naruszenie art. 2 ust. 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że z przepisu nie można wywodzić, iż osoba zgłaszająca żądanie, która powołuje się na działanie "z upoważnienia" innego podmiotu (osoby fizycznej czy prawnej) nie musi istnienia tego upoważnienia wykazać. Po trzecie, naruszenie art. 13, 14, 15 i 16 u.d.i.p. przez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i dlatego podlega oddaleniu. Przedmiotem rozpoznania w; niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Łowiecki". Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu prasie informacji na wniosek złożony przez K.M., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 3a u.p.p. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 151 ale w zw. z art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Abstrahując od meritum sprawy należało zauważyć, że w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżący P.G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "Łowiecki" oraz potwierdził, że K.M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji. Redaktor naczelny posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 Prawa prasowego to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 Prawa prasowego jego redakcją przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu. Zarzut ten nie mógł jednak być skuteczny ponieważ zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dla oceny trafności zarzutów naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.p. i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy miała wobec tego kwestia, czy wniosek z 8 września 2014 r. pochodził od prasy, na co w swej skardze powołuje się P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki". Zauważyć przy tym należy, że o ile we wniosku jako podstawa żądania udzielenia informacji powołany został art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.p.p., to w skardze na bezczynność nastąpiło odwołanie do art. 3a u.p.p., określającego, iż w zakresie dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasadnym jest zatem wskazanie, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 up.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedzialające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.). Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowej prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na takt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na takt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Łowiecki", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika. Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy. W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Krakowie z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Łowiecki" i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 8 września 2014 r. od prasy. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 4 u.p.p. pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Co do naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. to wskazać należy, iż użyte w tym przepisie określenie "każdy" oznacza, że każdy w swoim imieniu może domagać się realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, jak chce skarżący kasacyjnie, że uprawnienie takie przysługuje w "każdemu" w imieniu "kogokolwiek" i nie są w tym zakresie konieczne żadne pełnomocnictwa ani upoważnienia. Zarzut ten uznać należy zatem za nieusprawiedliwiony. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut błędnej wykładni art. 13, 14, 15 i 16 u.d.i.p. Sąd I instancji nie dokonywał wykładni w powyższych przepisów, ponieważ nie miały one zastosowania w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Ustalając ich wysokość Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) wziął pod uwagę charakter sprawy i nakład pracy radcy prawnego reprezentującego ZO PZŁ w Krakowie, podnoszącego zarzuty i argumenty przeciwko podstawom kasacyjnym i ich uzasadnieniu, istotne z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia.