II SA/Rz 740/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) odmówiło wszczęcia na wniosek J. T. postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] sierpnia 1995 r. L.Dz. [...]. W treści podanego wyżej postanowienia SKO przedstawiło następujące okoliczności faktyczne i prawne. Zarząd Gminy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1995 r. L.Dz. [...] orzekł o nabyciu z mocy prawa w dniu 5 grudnia 1990 r. przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] prawa użytkowania wieczystego działek gruntowych położonych na terenie Gminy [...] we wsi W. oznaczonych w ewidencji gruntów numerami 601, 603, 604/1 o łącznej powierzchni 4,42 ha a także o nabyciu prawa własności budynków i urządzeń trawle z tym gruntem związanych. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] zwróciła się do SKO J. T., podnosząc zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Kolegium po obszernych wyjaśnieniach teoretycznych podstaw instytucji stwierdzenia nieważności, pokreśliło że J. T. nie może stać się podmiotem praw i obowiązków wynikających z kwestionowanej decyzji. Nie ma również podstaw do przyjęcia, że skutki prawne decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności będą oddziaływać na jej sferę praw i obowiązków. Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłącznym podmiotem praw i obowiązków wynikających z decyzji, a także podmiotem, na którego sferę prawną będzie oddziaływać decyzja, podjęta w następstwie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] oraz następcy prawni tego podmiotu. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy J. T. zarzuciła Kolegium, iż jej wniosek z 1 września 2011 r. dotyczył wyłącznie działki 601 położonej we wsi W. SKO nie zapoznało się z wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2010 r. dotyczącym tej sprawy oraz aktami w Starostwie Powiatowym [...] dotyczącymi zwrotu działki 601. J. T. twierdzi, że ma interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy albowiem jest zainteresowana bezpośrednio zwrotem działki o nr 601 w W. SKO wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie zauważyło, że wymieniona była traktowana jako strona w postępowaniu o zwrot nieruchomości przed Starostą [...]. Jej zdaniem zaskarżone postanowienie SKO opiera się na teoretycznych rozważaniach bez konkretnego wyjaśnienia, dlaczego nie przysługuje jej status strony. WSA w Rzeszowie wyraźnie wskazało, że przekazanie spornej działki na rzecz MPGiK odbyło się z naruszeniem prawa. SKO po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...]. Powoływane przez skarżącą wyroki WSA nie dotyczyły kwestii komunalizacji mienia z udziałem Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...]. Według Kolegium powoływany przez stronę fakt, iż J. T. przysługiwał status strony w innych toczących się postępowaniach, nie skutkuje tym, iż w przedmiotowym postępowaniu należy także traktować ją jako stronę. O ile kwestie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, to kwestie przymiotu strony w niniejszym postępowaniu normuje ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. Na podstawie powołanej ustawy wyłącznym podmiotem praw wynikających z decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. L.Dz. [...], jest Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] oraz następcy prawni tego podmiotu. J. T. w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) na postanowienie SKO o odmowie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zarzuciła organom nieuwzględnienie jej interesu prawnego. Wbrew twierdzeniom SKO najistotniejsze w sprawie jest to czy przed komunalizacją mienia przysługiwał stronie prawno – rzeczowy tytuł do spornej działki 601. Według utrwalonego orzecznictwa NSA stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina a także ten podmiot, który wykaże, że w momencie komunalizacji posiadł tytuł prawny do nieruchomości. Dlatego skarżąca uważa, że jako poprzednia właścicielka działki ma prawo występować o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stanowisko SKO i proponowana przez ten organ wykładnia pojęcia strony w sposób oczywisty narusza konstytucyjne prawa skarżącej. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalanie, opierając się na argumentach faktycznych i prawnych zawartych w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 1269 poz. 153) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) sprowadza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola sądu ogranicza się, więc do zbadania czy w toku rozpoznawania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu określonym przez art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowo – administracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. dodany został ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Wskazana wyżej nowelizacja pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego, jego wszczęcia od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia, co do istoty żądania strony. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że postanowienie organu II instancji dotyczy decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 1995 roku wydanej na podstawie art. 30 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 2 a ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79 poz. 464 ze zm.). Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej [...] wystąpiło z wnioskiem do Zarządu Gminy [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie prawa wieczystego użytkowania gruntu oraz prawa własności budynków trwale z gruntem związanych. Nieruchomości te znajdowały się w dniu 5 grudnia 1990 roku w zarządzie MPGKiM, co stanowi podstawę wydania decyzji zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29.IV.1985 r. w gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Bezspornym jest, że działka nr 601 pozostawała w zarządzie Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w dniu 5 grudnia 1990 r. Ta okoliczność była podstawą nabycia z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Zatem decyzja ta była jedynie potwierdzeniem istniejącego stanu rzeczy. Nie jest to decyzja wywłaszczeniowa jak chce tego strona, zatem przymiot strony musi być inaczej oceniony. Postępowanie zmierzające do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma charakter nadzwyczajny i kontrolny w stosunku do kwestionowanej decyzji administracyjnej, zwykle ostatecznej wydanej w sprawie administracyjnej a zatem konkretyzującej treść stosunku administracyjno prawnego w relacjach pomiędzy orzekającym organem administracji a osobą mającą status strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Status ten określają – co do zasady – normy prawa materialnego bo to one decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnej osoby w konkretnie określonej sprawie w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść. Ocena zaś czy wniosek o stwierdzenie nieważności pochodzi od legitymowanego podmiotu należy do organu administracji publicznej właściwego do prowadzenia takiego postępowania. Tutaj przepisami prawa materialnego, które należy uwzględnić oceniając czy wnioskodawca ma przymiot strony jest ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 30 poz. 127 ze zm.). Z treści ustawy wynika, iż skarżąca nie ma interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 sierpnia 1995 r. Z tych względów na zasadzie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270) Sąd skargę oddalił.