VI SA/Wa 1537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi B. A.-W. i R. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz B.A.-W. i R.W. kwotę 3204 (trzy tysiące dwieście cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lutego 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. po rozpoznaniu wniosku z [...] stycznia 2014 r. B. A. oraz R. W. (dalej: "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w całości w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz naliczenia kary pieniężnej w wysokości 26.230,00 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K.-C. w km od 678+275 do 678+400 strona lewa w m. M., poprzez nasypanie gruzu i ziemi na powierzchni 61,0 m2, w okresie od [...] września 2013 r. do [...] listopada 2013 r., tj. 43 dni - bez zezwolenia zarządcy drogi. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W wyniku podjętych czynności kontrolnych w terenie [...] września 2013 r. stwierdzono, że pas drogowy drogi krajowej nr [...] K. – C. w miejscowości M. został zasypany gruzem i ziemią przy drodze serwisowej na wysokości przyległej do drogi działki nr [...]. Sporządzona dokumentacja zdjęciowa potwierdziła, że na całej działce nr [...] prowadzone były roboty polegające na nawożeniu gruzu i ziemi z wyrównywaniem nawożonego materiału. Teren robót objął fragmentami obszar pasa drogowego drogi krajowej. Dla określenia w jakim zakresie został zajęty pas drogowy, opracowano operat geodezyjny, w którym stwierdzono zajęcie pasa drogowego (działka nr [...]) na łącznej powierzchni 61 m2. Na prowadzenie robót w obrębie pasa drogowego nie wydawano zezwolenia. Pismem z [...] września 2013 r. zawiadomiono Skarżących o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W zawiadomieniu zamieszczono informację o planowanej na dzień [...] września 2013 r. wizji lokalnej w terenie. Zawiadomienia o wszczęciu postępowania skierowane do Skarżących zostały zwrócone do organu z adnotacją "nie podjęto w terminie". [...] września 2013 r. przeprowadzono wizję w terenie, stwierdzając zajęcie pasa drogowego poprzez nasypanie gruzu i ziemi. Ustalenia z wizji odnotowane w protokole z [...] września 2013 r. potwierdziły stan zajęcia pasa drogi krajowej. Z wizji sporządzono dokumentację zdjęciową. Skarżący – R. W., [...] listopada 2013 r., po zapoznaniu się z aktami sprawy oświadczył, że gruz poremontowy, śmieci i inne materiały wyrzucają niezidentyfikowane osoby, które często wykonują to w nocy. Teren pasa drogowego, leżący przy działce, Skarżący sprzątają często na swój koszt, umawiając się w tym celu z właścicielem kopalni, który użycza im koparki. W notatce służbowej z [...] listopada 2013 r. odnotowano, że podczas objazdu drogi nr [...] pracownicy Oddziału GDDKiA w K. stwierdzili prowadzenie robót na przedmiotowej działce nr [...]. Na działce pracował spychacz wyrównujący nawieziony gruz budowlany o zróżnicowanym asortymencie, w tym fragmenty nawierzchni bitumicznej, cegieł, płytek ceramicznych. Wykonano dokumentację fotograficzną. Wziąwszy pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również fakt, że na zajęcie pasa drogowego nie było udzielone zezwolenie, oraz przyjmując, że sprawcami zajęcia byli właściciele działki nr [...] bezpośrednio przyległej do drogi, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] grudnia 2013 r., na podstawie art. 36 i art. 40 ust. 12 pkt. 1 i art.40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn.zm., dalej: "u.d.p.") oraz § 2 pkt. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2011 r. Nr 148, poz. 886) oraz art. 104 K.p.a. nakazał Skarżącym przywrócić stan poprzedni pasa drogowego oraz nałożył na nich solidarnie karę pieniężną. Organ nie wykluczył, że na działkę wyrzucane są różnego rodzaju śmieci przez osoby nieznane, jednakże za bezsporne uznał, że w obrębie całej działki prowadzone są roboty polegające na utwardzaniu i wyrównaniu terenu. Tego rodzaju prace musiały być zlecone przez właścicieli terenu. Zajęcie pasa drogowego zostało spowodowane brakiem należytej staranności przy robotach, którymi objęto teren większy niż sama działka przyległa do pasa drogowego. Organ zaznaczył, że poza oświadczeniem strony, nie znalazł dowodów potwierdzających wyrzucanie gruzu i śmieci przez osoby nieznane. Naturalne wydawałoby się zgłoszenie takiego faktu na Policję lub choćby prowizoryczne wygrodzenie terenu. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w decyzji z [...] lutego 2014 r., utrzymującej w całości w mocy decyzję I instancji, odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] stycznia 2014 r. stwierdził, że przebieg granicy pasa drogowego na odcinku objętym postępowaniem został jednoznacznie ustalony, jako wyodrębniona działka drogowa nr [...] uwidoczniona na mapach znajdujących się w zasobach geodezyjnych i w rejestrze gruntów, jako działka Skarbu Państwa w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - Oddział w K.. Wykonanie operatu geodezyjnego przed wszczęciem postępowania miało na celu ustalenie, czy faktycznie doszło do zajęcia pasa drogowego ponieważ w terenie nie było widocznych znaków granicznych. Czynności geodety nie dotyczyły ustalenia przebiegu granic działek. Chodziło natomiast o ustalenie zakresu naruszenia działki drogowej w stosunku do granic ustalonych geodezyjnie, w oparciu o dokumenty z ośrodków geodezyjnych, a więc dokumenty urzędowe i istniejące punkty osnowy geodezyjnej. Organ za chybiony uznał zarzut strony o bezpodstawnym utożsamieniu przez organ granicy pasa drogowego z granicą działki, na której znajduje się droga. W sprawie granica działki ewidencyjnej wyznacza obszar terenu zajętego wyłącznie przez elementy drogi i jej wyposażenia. Organ stwierdził również, że zlokalizowana na działce [...] droga o nawierzchni bitumicznej, równoległa do jezdni głównej drogi krajowej nie jest zjazdem do nieruchomości, lecz stanowi tzw. drogę serwisową - zlokalizowany w pasie drogowym element wyposażenia drogi krajowej nr [...] K. – C., zapewniający możliwość obsługi komunikacyjnej terenów przyległych do drogi krajowej. Organ zaznaczył, że nie należy jej utożsamiać ze zjazdem, który stanowi bezpośrednie połączenie nieruchomości z drogą publiczną. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznał, że wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają, że doszło do zajęcia pasa drogowego, skutkiem niezachowania należytej staranności przy prowadzeniu robót. Za prowadzone prace na działce nr [...] odpowiedzialni są jej właściciele na prawach małżeńskiej współwłasności ustawowej. Charakter robót i użycie sprzętu budowlanego wskazuje, że roboty musiały być zlecone przez właścicieli działki. Pośrednio wskazuje na to oświadczenie Skarżącego – R. W. złożone [...] listopada 2013 r., z którego wynika, że zlecania robót dokonują współwłaściciele działki. Organ za nieuzasadnione uznał zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, stwierdzając, że podjęto wszelkie czynności dla wszechstronnego zbadania sprawy łącznie ze zleceniem dokładnego rozpoznania przez geodetę stanu zajęcia. O podejmowanych w toku postępowania czynnościach i możliwości zapoznania się z aktami Skarżący byli informowani, jak również o planowanym przeprowadzeniu wizji w terenie. Skarżący mieli możliwość wypowiedzenia się przy zapoznaniu z aktami sprawy. Wniesione wówczas uwagi (notatka służbowa z [...] listopada 2013 r.) szczegółowo przeanalizowano i odniesiono się do nich w treści decyzji. Organ podkreślił, że Skarżący swojego twierdzenia, jakoby to nie oni byli sprawcami zajęcia pasa drogowego nie poparli żadnymi dowodami np. w postaci zgłoszenia zdarzeń na Policji. Stan faktyczny na działce i dalsze prowadzenie prac w jej obrębie stały w całkowitej sprzeczności z ich twierdzeniami. W skardze z 28 marca 2014 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2014 r., Skarżący wnieśli o jej uchylenie wraz z decyzją ją poprzedzającą. Powielając zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i dodając kilka kolejnych zarzutów, Skarżący decyzji II instancji zarzucili: I. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 4 pkt 1 u.d.p. poprzez niezastosowanie i zaniechanie wyznaczenia przebiegu granic pasa drogowego na mapie i w terenie oraz błędne przyjęcie, że granica działki ewidencyjnej jest tożsama z granicą pasa drogowego, 2. art. 4 pkt 8 u.d.p. poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że znajdująca się na działce nr [...] przyległej do działki nr [...] droga nie jest zjazdem w rozumieniu w/w przepisu ale stanowi drogę krajową, 3. art. 40 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię pojęcia "zajęcia" pasa drogowego oraz błąd w subsumcji i zastosowanie w/w przepisu w sytuacji, gdy w/w przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego, 4. art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.d.p. poprzez całkowicie błędną wykładnię oraz błąd w subsumcji i zastosowaniu, gdyż w ogóle nie nastąpiło zajęcia pasa drogowego, a ponadto poprzez błędne zastosowanie polegające na nałożeniu kary na Skarżących w sposób solidarny, podczas gdy z w/w przepisu w żaden sposób nie wynika odpowiedzialność solidarna, ani też nie wynika odpowiedzialność właścicieli gruntów sąsiadujących z gruntem, na którym znajduje się droga publiczna, ale odpowiedzialność sprawców zajęcia pasa drogowego, 5. art. 39 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i niezastosowanie, w sytuacji przyjęcia przez organ administracji naruszenia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K. – C., poprzez nasypanie gruzu i ziemi na skutek niezachowania należytej staranności, 6. art. 36 zd. 1 u.d.p. poprzez błąd w subsumcji i zastosowanie w sytuacji, gdy w/w przepis nie znajdował zastosowania, albowiem w przedmiotowym przypadku w ogóle nie doszło do zajęcia pasa drogowego, II. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania: art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez zawiadomienie Skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nazwanych przez organ administracji wizją w terenie w dniu przeprowadzania tego dowodu, zamiast co najmniej na siedem dni przed terminem przeprowadzenia dowodu oraz poprzez zaniechanie zawiadomienia Skarżących o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety i przeprowadzenie tego dowodu przed wszczęciem postępowania, przez co zrealizowana została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem Skarżący bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu. III. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przez nieuwzględnienie słusznego interesu stron oraz przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego, - art. 8 i art. 11 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania jego uczestników do władzy publicznej, - art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, - art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym zaniechania ponownego ustalenia stanu faktycznego, a poprzestaniu jedynie na ustosunkowaniu się do podniesionych przez Skarżących zarzutów, - art. 68 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że protokół z oględzin z [...] września 2013 r. sporządzony został w sposób zgodny z wymogami formalnymi zawartymi w tym przepisie, podczas gdy z w/w protokołu nie wynika kto, kiedy i gdzie i jakich czynności dokonał oraz co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono, - art. 76 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że protokół z oględzin z [...] września 2013 r" stanowi dowód tego co zostało w nim stwierdzone i w konsekwencji podjęcie zaskarżonej decyzji w oparciu o ten protokół, podczas gdy przedmiotowy protokół sporządzony został niezgodnie z przepisem art. 68 § 1 K.p.a., zatem nie stanowił dokumentu urzędowego i w konsekwencji nie stanowił dowodu tego co zostało w nim stwierdzone, - art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności zaniechanie dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów i budynków, dowodu z aktualnej mapy geodezyjnej zasadniczej i dowodu z przesłuchania stron oraz przez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów i w konsekwencji zaniechanie ustalenia stanu faktycznego, - art. 79 § 1 i § 2 oraz art. 10 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nazwanych przez organ administracji wizją w terenie oraz dowodu z czynności biegłego geodety, podczas gdy Skarżący o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin nazwanych przez organ administracji wizją w terenie zostali zawiadomieni w dniu przeprowadzenia tego dowodu, natomiast w ogóle nie zostali zawiadomieni o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z czynności biegłego geodety, przez co uniemożliwiono Skarżącym wzięcie udziału w przeprowadzeniu w/w dowodów oraz zadawanie pytań i składanie wyjaśnień oraz naruszono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, - art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów oraz sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, że: nasypanie gruzu i ziemi zostało dokonane przez Skarżących; wyjaśnienia Skarżącego – R. W. złożone w toku postępowania są niewiarygodne i niewystarczające; sporządzona przez organ administracji dokumentacja fotograficzna stanowi dowód zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...]; znajdująca się w aktach sprawy mapa sytuacyjna dla celów poglądowych jest wystarczającym dowodem do stwierdzenia zajęcia pasa drogowego drogi krajowej nr [...] oraz do precyzyjnego obliczenia powierzchni, na której gruz i ziemia zostały nasypane; ziemia i gruz zostały nasypane w pasie drogowym drogi krajowej nr [...]; nasypanie gruzu i ziemi stanowi zajęcie pasa drogowego; nasypanie gruzu i ziemi na pas drogowy na skutek niezachowania należytej staranności jest prowadzeniem robót w pasie drogowym; nasypanie gruzu i ziemi nastąpiło na powierzchni 61 m2. - art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego i zaniechanie ustalenia stanu faktycznego, wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz zaniechanie uzasadnienia prawnego w zakresie legalnej definicji pasa drogowego oraz legalnej definicji zajęcia pasa drogowego oraz niewskazanie podstawy prawnej nałożenia kary pieniężnej w sposób solidarny na Skarżących i przyjęcia, że odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] K. – C., ponoszą współwłaściciele działki. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że zarzuty skargi nie znajdują uzasadnionych podstaw, zaś kwestionowana decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, m.in. na prowadzenia robót w pasie drogowym, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jak wynika z art. 40 ust. 12 u.d.p., zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego artykułu. Pasem drogowym, w świetle art. 4 pkt 1 u.d.p., jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle powyższej regulacji, w sprawie, której przedmiotem jest nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, kluczową kwestią wymagającą ustalenia jest przebieg granic pasa drogowego. Pas drogowy jest bowiem określonym obszarem gruntu (wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią) wydzielonym liniami granicznymi. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy, dokumentem obrazującym przebieg granic pasa drogowego, na odcinku istotnym w przedmiotowej sprawie, jest mapa sytuacyjna do celów poglądowych t.zw. operat geodezyjny, sporządzony przez uprawnionego geodetę. Należy jednak podkreślić, iż dokument ten został sporządzony na zlecenie organu na potrzeby przedmiotowego postępowania administracyjnego. Nie jest to zatem źródłowy dokument pierwotny mogący stanowić dowód przebiegu granic pasa drogowego na spornym odcinku. Ze znajdujących się natomiast w aktach administracyjnych sprawy: wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu skróconego z rejestru gruntów, pochodzących ze Starostwa Powiatowego w K. wynika, że działka stanowiąca własność Skarżących nr [...], graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, której zarządcą jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w K.. Z dokumentacji tej nie wynika jak przebiega granica pasa drogowego, w związku z czym, nie można stwierdzić na tej podstawie, czy pokrywa się ona z granicą ewidencyjną działki nr [...]. Zestawiając powyższą dokumentację oraz ww. operat geodezyjny, można na tej podstawie stwierdzić jedynie, że w niniejszej sprawie doszło do zajęcia części działki o nr [...], graniczącej z działką o nr [...], nie można natomiast obiektywnie stwierdzić, że doszło do zajęcia pasa drogowego. Wydając decyzję administracyjną w sprawie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego pasa drogowego oraz nałożenia kary pieniężnej, organ jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest zobowiązany do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jest on obowiązany do zebrania i rozpatrzenia wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Dopiero na tej podstawie organ, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. W ocenie Sądu, organ nie przedstawił pełnej dokumentacji pozwalającej na ustalenie przebiegu granic pasa drogowego na spornym odcinku, a w konsekwencji przyjęcie, iż pokrywa się ona z granicą ewidencyjną działki nr [...]. W aktach sprawy brakuje choćby książki drogi, o której mowa w § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582), na podstawie której można ustalić szerokość pasa drogowego na spornym odcinku, a poprzez to określić na mapie geodezyjnej przebieg granicy tego pasa. Wobec powyższego braku w materiale dowodowym, Sąd stwierdza, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrał wyczerpującego materiału dowodowego, naruszając reguły postępowania administracyjnego określone w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ ponadto, nie przedstawiając wyczerpujących dowodów, uznał za udowodniony fakt pokrywania się granicy pasa drogowego z granicą ewidencyjną działki nr [...], poprzez co dokonana w tej kwestii ocena ma charakter dowolny naruszający art. 80 K.p.a. Powyższe naruszenia standardów procedury administracyjnej, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przebieg granicy pasa drogowego ma kluczowe znaczenie dla ustalenia powierzchni zajętego pasa drogowego, co przekłada się na wysokość nałożonej kary pieniężnej. Sąd na rozprawie 18 grudnia 2014 r., postanowił oddalić wniosek dowodowy Skarżących, w postaci pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] września 2014 r. nr [...], ponieważ nie wyjaśnia on żadnych istotnych wątpliwości w niniejszej sprawie. Stwierdzenie zbędności części działki nr [...] na potrzeby drogownictwa, nie oznacza, że ta część działki w dniu rozstrzygania przez organ w niniejszej sprawie nie stanowiła pasa drogowego, wbrew twierdzeniu pełnomocnika Skarżących, zawartemu w piśmie Skarżących z [...] grudnia 2014 r. Podkreślenia również wymaga, iż organ w decyzji I instancji nałożył solidarnie na Skarżących karę pieniężną, nie wyjaśnił jednak w tej decyzji, ani w decyzji II instancji, podstaw solidarnej odpowiedzialności Skarżących za naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych i zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego. Powyższa solidarna odpowiedzialność nie wynika z przepisów prawnych przywołanych przez organ w decyzjach obu instancji, jako podstawę prawną ich wydania. Brak wskazania podstawy prawnej solidarnej odpowiedzialności Skarżących i brak wyjaśnień w tej kwestii w uzasadnieniu decyzji zarówno I jaki II instancji, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, istnienie bowiem materialnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia decyduje o jego prawidłowości. Wobec powyższych uchybień przepisom postępowania administracyjnego, Sąd stwierdza, że przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. Organ, rozpoznając ponownie sprawę, uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu, uzupełni brakujący materiał dowodowy oraz podejmie prawidłowe rozstrzygnięcie w kwestii odpowiedzialność Skarżących za delikt administracyjny. Sąd, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.