II OSK 2204/15

Dnia 28 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2190/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2015 r. sygn. akt VII SA/WA 2190/4 oddalił skargę Z. S. (dalej skarżący) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wskutek przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2010 r. oględzin Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Węgrowie (dalej PINB) stwierdził, że skarżący dokonał rozbudowy istniejącego budynku gospodarczego, usytuowanego przy granicy działki sąsiedniej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji postanowieniem z [...] października 2011r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2012 r. dokumentów wymaganych do zalegalizowania rozbudowy budynku. W związku z niewykonaniem przez skarżącego w/w obowiązku PINB decyzją z [...] października 2012 nr [...] nakazał rozbiórkę części budynku gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 6,45 m x 5,45 m dobudowanej do istniejącego wcześniej budynku gospodarczego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej przy ulicy [...] w miejscowości [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący złożył odwołanie. Dodatkowo 12 listopada 2012 r. skarżący złożył do protokołu w I WINB w Warszawie oświadczenie, którym zobowiązał się do przedłożenia wszystkich wymaganych ww. postanowieniem z [...] października 2011 r. dokumentów. Skarżący przy piśmie z 4 stycznia 2013 r. przedłożył cztery egzemplarze, projektu budowlanego rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego, oświadczenie a posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenie Wójta Gminy Liw. W związku z powyższym decyzją z [...] stycznia 2013 r. Nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) uchylił w całości decyzję PINB z [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Prawomocnym wyrokiem z 25 czerwca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 434/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. R. na w/w decyzję MWINB. W dalszym toku postępowania PINB - postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...], nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji tj. przedstawienie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Liw o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącej rozbudowy budynku gospodarczego oraz uzupełnienie projektu budowlanego o projekt zagospodarowania działki sporządzony na aktualnej, zaewidencjonowanej mapie geodezyjnej, a także zaprojektowanie w przedłożonym projekcie jako robót do wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego od strony granicy z działką nr ew. [...]. W związku z tym, że skarżący nie usunął ww. nieprawidłowości decyzją z [...] czerwca 2014r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej Pb) PINB nakazał skarżącemu wykonanie rozbiórki opisanej części budynku gospodarczego o wym. zewnętrznych 6,45 x 5,45 rn. Po rozpatrzeniu odwołanie skarżącego. MWINB decyzją z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ wskazał, iż stosownie do treści art. 48 Pb legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest po zaistnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Jedną z nich jest przedstawienie przez inwestora dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 Pb. Bezspornym jest, że zobowiązany dokumentów, które umożliwiałyby legalizację przedmiotowego obiektu nie przedstawił. W tej, sytuacji jedynie możliwym było wydanie w w/w dacie decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. W odpowiedzi na zarzut dotyczący błędnego ustalenia przez organ powiatowy daty realizacji przedmiotowej inwestycji, w ocenie MWINB prawidłowo ustalił iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana po roku 2004r. a więc pod rządami obowiązującej ustawy prawo budowlane. Jak wynika bowiem ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy zasadniczej zaktualizowanej operatem technicznym [...] w dacie aktualizacji w/w mapy na w/w działce nie istniała sporna samowola budowlana. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi naruszenie: art. 8 i 9 Kpa, art. 49 ust. 3. art. 49 ust. 1 pkt. 1); art. 49 ust. 1 pkt. 2) w zw. z art. 34 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 48 ust. 1 Pb. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 21 maja 2015 r. powyższą skargę oddali. W ocenie Sądu I instancji organy w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające przy czym zdaniem Sądu kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi jakichkolwiek zastrzeżeń. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy inwestorzy prowadzili rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Mając na uwadze to ustalenie organy administracji prawidłowo przyjęły, iż w sprawie zastosowanie znaleźć winien przepis art. 48 ust. 1 ustawy. Mając jednak na względzie dalsze uregulowania przywołanego przepisu organ podjął próbę legalizacji ustalonej samowoli budowlanej. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. organ I instancji, wskazując na art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pb, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do zalegalizowania obiektu. Skarżący pomimo wskazania terminu, w jakim braki winny zostać uzupełnione, nakazowi organu nie uczynili w pełni zadość, składając tylko część wymaganych dokumentów. Organ ustaliwszy, iż projekt budowlany jest niekompletny, nie odpowiada warunkom określonym w art. 34 ustawy wydał kolejne postanowienie z [...] listopada 2013 r. Jako podstawę jego wydania wskazał przepis art. 49 ust. 3 ustawy i nałożył obowiązek usunięcia konkretnie wskazanych nieprawidłowości, w oznaczonym terminie. Z tego obowiązku skarżący również się nie wywiązał, przedłożony projekt nie zawierał rozwiązania prowadzącego do zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej do zgodności z prawem. Podkreślić trzeba, iż już sam fakt nieuzupełnienia materiałów sprawy, stosownie do przywołanych postanowień obligował organ do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy. W świetle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie kwestionowanego przez strony, nie budzi wątpliwości, iż wypełnił on przesłanki omówionych uregulowań prawnych i obligował organ do wydania nakazu rozbiórki. Nie można natomiast oczekiwać od organu, aby z urzędu dążył do wyegzekwowania od strony przedłożenia poprawionego projektu. Samo niewywiązanie się natomiast z obowiązków zakreślonych w postanowieniach zmierzających do legalizacji rodzi konsekwencje wynikające z art. 48 ust. 1 ustawy. A wobec tego organ zasadnie orzekł nakazanie rozbiórki rozbudowy budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce skarżącego. Z tych względów Sąd I instancji uznał że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77, art. 80 oraz 107 § 3 Kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej Ppsa) przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organami administracyjnymi naruszono art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133) przez wymaganie od skarżącego przedstawienia projektu budowlanego spełniającego wymogi tego rozporządzenia oraz badanie kompletności złożonego projektu budowlanego w oparciu o przepisy tego rozporządzeni, podczas gdy w niniejszej sprawie powinny znaleźć w tym zakresie zastosowanie przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 poz. 462), a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie usunął nieprawidłowości; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organami administracyjnymi wbrew art. 49 ust. 1 pkt 1 i art. 49 ust. 3 Pb nie dokonano zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, jak również przedłożoną decyzją z [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy i nie wezwano skarżącego jako inwestora do usunięcia naruszeń, które zdaniem organu istniały; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organami administracyjnymi wbrew art. 8 i art. 9 Kpa nie wyjaśniono skarżącemu dlaczego złożona przez niego ostateczna decyzja o warunkach zabudowy nie odpowiada zdaniem organów - inwestycji będącej przedmiotem niniejszego postępowania; 4) art. 3 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa przez niedokonanie należytej kontroli postępowania organów i nie rozpoznanie wszystkich zarzutów w sprawie II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb oraz § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego do oceny zgodności z prawem wymagania od skarżącego przedstawienia projektu budowlanego spełniającego wymogi tego rozporządzenia oraz badanie kompletności złożonego projektu budowlanego w oparciu o przepisy tego rozporządzeni, podczas gdy w niniejszej sprawie powinny znaleźć w tym zakresie zastosowanie przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, i w konsekwencji błędne uznanie, że skarżący nie usunął nieprawidłowości. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania - ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Dla skutecznego podania podstawy kasacyjnej konieczne jest szczegółowe wskazanie naruszonego przez Sąd I instancji przepisu oraz uzasadnienie zarzutu jego obrazy. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, wyznaczając zakres wspomnianej kontroli instancyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że dwa z zarzutów naruszenia prawa procesowego zostały w ogóle wadliwie sformułowane i wymykają sie kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej jako przepisy postępowania wskazuje bowiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 Ppsa w powiązaniu z przepisami prawa materialnego. Istota tych zarzutów sprowadza się do kwestionowania prawidłowości przyjętej wykładni przepisów prawa materialnego, a nie naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc do oceny trzeciego z zarzutów tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu przed organami administracyjnymi wbrew art. 8 i art. 9 Kpa, należy go uznać za całkowicie bezzasadny. Skoro bowiem PINB poinformował skarżącego o konieczności przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy w celu legalizacji rozbudowy budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działką nr ew. [...], a później postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji tj. przedstawienie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Liw o warunkach zabudowy, to nie może być w przedmiotowej sprawie mowy o naruszeniu art. 8 i 9 Kpa. Skarżący był bowiem w sposób należyty i wyczerpujący informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Kluczowe dla sprawy znaczenie ma właśnie ta okoliczność, ze skarżący nie przedstawił żądanej decyzji o warunkach zabudowy, co obligowało organ do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Pb. Przedstawiona bowiem organowi decyzja o warunkach zabudowy z [...] lipca 2010 r. wydana przez Wójta Gminy Liw nie dotyczy przedmiotowej inwestycji tj. legalizacji rozbudowy budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działką nr [...]. Nie miała ona jakiegokolwiek znaczenia dla oceny możliwości legalizacji popełnionej przez skarżącego samowoli budowlanej, co zostało jednoznacznie przez organy wyjaśnione i zaaprobowane przez Sąd I instancji. Czwarty z zarzutów naruszenia prawa procesowego dotyczący naruszenia art. 3 § 2 i art. 134 Ppsa również nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze Sąd I instancji rozpoznając skargę na decyzję nie naruszył w żaden sposób art. 3 § 2 Ppsa, który określa katalog spraw, których kontrolę sprawują sądy administracyjne. wymieniając w pkt 1 decyzje administracyjne. W granicach sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, stosownie do treści art. 134 Ppsa została dokonana przez Sąd I instancji kontrola jej legalności. Kwestionowanie w ramach tego zarzuty braku określonych rozważań w uzasadnieniu wyroku jest błędne, ponieważ wymogi jakie powinno spełniać uzasadnienie wyroku są określone w art. 141 § 4 Ppsa, a nie w art. 134 Ppsa. W związku z tym, że skarżący w wyznaczonym terminie nie przedstawił decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla celów legalizacji zaistniały podstawy do wydania nakazu rozbiórkę budynku gospodarczego zgodnie z art. 48 ust. 1 i 4 Pb. Dlatego też Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia prawa materialnego tj. naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Pb oraz § 8 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ o konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust 4 Pb zdecydował brak wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji nie dokonał zatem błędnego zastosowania zarzucanych przepisów prawa materialnego. W świetle powyższego kwestie związane z wzorcem normatywnym dla oceny prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego nie miały jakiegokolwiek znaczenia gdyż nie warunkowały zastosowanie przez organ art. 48 ust. 1 Pb i orzeczenie nakazu rozbiórki. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.