II SA/Gl 717/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 877 zł (osiemset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Burmistrz P., działając na podstawie art. 98a ust.1 i 1a, art. 148 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz na podstawie art. 104 k.p.a., a także z powołaniem się na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r., nr [...], zmienioną uchwałą z dnia [...] r., nr [...], ustalił na rzecz obecnie skarżącej K. G. opłatę adiacencką w wysokości 29.210,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w P., obręb M., o numerach działek: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 i 10. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na skutek wniosku współwłaścicieli nieruchomości – K. G. i S. D., dokonany został podział wskazanych wyżej nieruchomości, w wyniku którego powstało dwadzieścia działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - zagrodową oraz dziesięć działek pod wewnętrzne drogi dojazdowe. Wedle treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia [...]r., nr [...]) teren ten, oznaczony symbolem RM, przeznaczony został pod nową zabudowę mieszkaniową – zagrodową, budynki gospodarcze i inwentarskie, garaże, obiekty i sieci uzbrojenia terenu, drogi dojazdowe, miejsca postojowe, dojazdy niewydzielone, zieleń i ogrody przydomowe. W toku prowadzonego postępowania organ odwoławczy uchylił uprzednio wydaną decyzję wskazując na błędy i uchybienia w postępowaniu dowodowym. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji zlecił wykonanie kolejnego operatu szacunkowego, a po zapoznaniu się z jego treścią skarżąca zgłosiła szereg uwag kwestionując prawidłowość przyjętych w nim ustaleń. Rzeczoznawca najpierw odniósł się do tych uwag, a następnie, wobec dalszych zarzutów sformułowanych przez stronę sporządził kolejny operat, którego rzetelność i prawidłowość również była przez skarżącą podważana. Organ podkreślił przy tym, że strona nie przedstawiła jakichkolwiek merytorycznych zarzutów w tym zakresie. Oceniając zgromadzony materiał dowodowy organ pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie zaistniały wszystkie, opisane w art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami okoliczności pozwalające ustalić w zaistniałych okolicznościach opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego ich podziałem. Zdaniem organu operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada wymogom sformułowanym w obowiązujących przepisach a jego treść nie rodzi wątpliwości. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wyjaśniła, że jej zdaniem po dokonaniu podziału nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę nie uwzględnia uwarunkowań związanych z położeniem nieruchomości, dojazdem do niej oraz uzbrojeniem. Ponadto zarzuciła, iż każda z działek podlegających podziałowi stanowiła odrębną nieruchomość, która miała założoną własną księgę wieczystą i mogła być przedmiotem obrotu. Tym samym należało zbadać konsekwencje podziału każdej ze wspomnianych nieruchomości z osobna. Tymczasem rzeczoznawca majątkowy przyjął do ustalenia opłaty adiacenckiej wzrost wartości całego należącego do skarżącej gruntu, co jej zdaniem było błędne i doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń. W dalszej części odwołania podkreśliła, że przyjęte do porównania nieruchomości nie mogły zostać uznane za nieruchomości podobne. Zaznaczyła, że wyjaśnienia rzeczoznawcy były niekonsekwentne, skoro potraktował wspomniane nieruchomości jako jedną całość a zarazem do porównania przyjął nieruchomości o powierzchni zdecydowanie mniejszej, porównując je tym samym do nieruchomości sprzed podziału. Błędnie także, jej zdaniem, rzeczoznawca przyjął czynniki korygujące w postaci sieci uzbrojenia terenu i komunikacji, nieuwzględniając różnic istniejących w tym zakresie przed i po podziale. Wątpliwości skarżącej wzbudziła również różnica w ustaleniach poczynionych w pierwszym i w drugim operacie sporządzonym przez tego samego rzeczoznawcę, a także fakt, że rzeczoznawca nie udowodnił w dostateczny sposób wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału na nieruchomość pod zabudowę oraz drogę dojazdową. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w toku postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej organ nie jest zobligowany do badania merytorycznej treści operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. Zarazem wobec braku dowodów potwierdzających argumenty strony, podważającej treść tego dowodu, nie można kwestionować ustaleń biegłego. Dalej organ zauważył, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie można utożsamiać pojęcia nieruchomości z pojęciem działki gruntu, a przedmiotem operatu szacunkowego jest określenie wartości nieruchomości, nie zaś poszczególnych działek. Tym samym podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące wpływu dokonanego podziału nieruchomości na takie czynniki, jak wielkość, kształt i usytuowanie nieruchomości, nie znalazły w ocenie organu odwoławczego uzasadnienia. Na koniec organ zauważył, że jego zdaniem operat szacunkowy w sposób dostateczny wyjaśnia sposób dokonania wyceny nieruchomości, a organ nie ma wiedzy i możliwości dokonania merytorycznej oceny przyjętych przez biegłego ustaleń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając organom naruszenie art. 7, art. 12, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżąca zaakcentowała, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy, czego nie dostrzegły organy obydwu instancji. Zdaniem strony w sposób błędny i nieuprawniony potraktowano bowiem nieruchomości poddane podziałowi jako jeden przedmiot (jedną wspólną nieruchomość), co przyczyniło się do poczynienia nieprawidłowych ustaleń rzutujących na rezultat przeprowadzonego postępowania. W istocie każda z nieruchomości poddanych podziałowi, a było ich dziesięć, winna być oceniana odrębnie, co niewątpliwie prowadziłoby do odmiennych ustaleń. Strona zwróciła uwagę, że wnioski rzeczoznawcy dotyczące wzrostu wartości nieruchomości, zaakceptowane bezkrytycznie przez organy były chybione, zwłaszcza ze względu na zaistniałą po podziale zmianę w dostępie nowopowstałych działek do drogi publicznej i wydzielenie części tych działek właśnie pod drogi wewnętrzne. Trudno więc tym samym mówić o tym, że wartość nieruchomości uległa zmianie na korzyść strony. Zdaniem skarżącej, w sporządzonym operacie szacunkowym do porównania przyjęto nieruchomości, które ze względu na powierzchnię nie mogą być uznane za "podobne", a ponadto biegły brał pod uwagę transakcje dokonane wcześniej niż w okresie dwóch lat przed sporządzeniem wyceny. Oprócz tego w sposób nieuprawniony wycenianym nieruchomościom przypisano cechy nieruchomości mieszkaniowych, podczas, gdy z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że są one przeznaczone na cele zabudowy mieszkaniowej – zagrodowej – symbol RM. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w toku prowadzonego postępowania rzeczoznawca majątkowy wielokrotnie ustosunkowywał się do podnoszonych przez stronę zarzutów, a ta za każdym razem kwestionowała jego twierdzenia nie przedstawiając zarazem dowodów dających podstawę do zakwestionowania sporządzonego operatu szacunkowego. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. skarżąca podtrzymała zawartą w skardze argumentację dodając, że według jej wiedzy tego rodzaju działki sprzedawane są w cenie około 50 zł za m2. Dodała również, że sprzedała już dwie z działek posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a ich nowi właściciele uzyskali pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie albowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności tych rozstrzygnięć z prawem, pozwoliła stwierdzić, że wspomniane wyżej decyzje wydane został z naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.), jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. W postępowaniu, którego celem jest ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ustalenie, czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która uległa podziałowi dokonywane jest w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.), który dokonując wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości mając na względzie cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych sporządza operat szacunkowy. Operat szacunkowy jest opinią biegłego, sporządzoną w oparciu o wiedzę ze specjalistycznego zakresu, co oznacza, że nie podlega ocenie organu co do meritum, gdyż to właśnie biegły dysponuje wiedzą i doświadczeniem pozwalającymi mu oszacować wzrostu wartości nieruchomości. Nie oznacza to wszakże, że organ nie powinien poddać go weryfikacji. Jest to bowiem dowód w postępowaniu administracyjnym zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., który podlega ocenie organu – art. 80 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy zawierał wady dyskwalifikujące go jako środek dowodowy w postępowaniu administracyjnym, których jednakże żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie dostrzegł, a które miały bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W tym kontekście trafne okazały się zarzuty skarżącej, sformułowane zarówno w skardze do tut. Sądu jak i podnoszone na etapie postępowania odwoławczego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że decyzja orzekająca o podziale nieruchomości, leżąca u podstaw kontrolowanego postępowania, dotyczyła podziału dziesięciu, należących do skarżącej nieruchomości. W decyzji tej wyraźnie jednak wyodrębniono nieruchomości podlegające podziałowi, orzekając o podziale każdej z nich z osobna. Tymczasem z treści sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy ustalając wzrost wartości spowodowany podziałem, potraktował wszystkie dziesięć nieruchomości sprzed podziału jako jeden przedmiot własności o łącznej powierzchni 13.052 m2. Takie podejście, zdaniem Sądu, wyklucza możliwość potraktowania wspomnianego operatu szacunkowego jako wiarygodnego źródła dowodowego. Zgodnie z treścią art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty). Definicja ta w sposób jednoznaczny precyzuje, że o normatywnym wyodrębnieniu nieruchomości decyduje objęcie jej prawem własności konkretnego podmiotu (podmiotów). To z kolei oznacza, że tak pojmowana nieruchomość staje się rzeczą oznaczoną co do tożsamości, mogącą stanowić przedmiot obrotu. Technicznie rzecz ujmując o tym, czy mamy do czynienia z odrębną nieruchomością, czy też jedynie z jedną działką wchodzącą w skład nieruchomości decyduje fakt, czy dla nieruchomości tej założona została księga wieczysta, albowiem zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.), dla każdej nieruchomości prowadzi się odrębną księgę wieczystą, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Przywołana ustawa przewiduje co prawda możliwość prowadzenia jednej księgi wieczystej dla kilku nieruchomości (por. art. 21 ustawy), jednakże tego rodzaju sytuacja nie zachodzi na gruncie niniejszej sprawy. W związku z powyższym niedopuszczalnym było potraktowanie w jednym operacie szacunkowym kilku odrębnych nieruchomości gruntowych jako jednego obszaru (w operacie wskazano, że przedmiotem wyceny jest "zespół nieruchomości gruntowych"), porównanie ich z innymi nieruchomościami i na tej podstawie wysnuwanie wniosków co do ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku ich podziału. Uzyskane w ten sposób wyniki nie odzwierciedlają bowiem rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości. Jest rzeczą oczywistą, że podział nieruchomości o pow. 13.052 m2 na nieruchomości o pow. 600 – 700 m2 spowoduje wzrost wartości nieruchomości wydzielonych w innej skali, aniżeli podział nieruchomości o pow. 1000 – 1500 m2 tak, jak miało to miejsce w decyzji o podziale. Uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organy prowadzące postępowanie administracyjne, a zwłaszcza przez organ odwoławczy pomimo, że skarżąca już w odwołaniu powoływała te okoliczności. Konsekwencją tego było przyjęcie obarczonego błędem operatu szacunkowego jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Dalej wskazać przyjdzie, że umknęło zupełnie organom obu instancji, iż nieruchomości poddane podziałowi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone były symbolem RM – zabudowa mieszkaniowa – zagrodowa. Tymczasem wszystkie nieruchomości wzięte pod uwagę przez rzeczoznawcę do porównania oznaczone były w miejscowym planie symbolem MN – budownictwo jednorodzinne. W treści operatu rzeczoznawca nie wskazał w jaki sposób, przy dokonywaniu porównywania z nieruchomościami, które uznał za podobne, wspomniane wyżej przeznaczenie nieruchomości wpływało na ustalenie wysokości wzrostu jej wartości. Wyjaśnienia wymagała bowiem różnica pomiędzy wartością nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę zagrodową, a nieruchomością przeznaczoną pod budownictwo mieszkaniowe, pomimo pozornej tożsamości funkcji i przeznaczenia takich nieruchomości. Kwestia ta nie została jednakże dostatecznie wyjaśniona w toku prowadzonego postępowania. Organy prowadzące kontrolowane postępowanie nie dostrzegły również, że ustawa wymaga dokonywania porównania nieruchomości podobnych, a więc o zbliżonych cechach i parametrach. Biorąc pod uwagę fakt, że jak ujął to rzeczoznawca, zakres wyceny odnosił się do "zespołu nieruchomości" o łącznej powierzchni 13,052 m2, to trudno uznać, że da się uzyskać wiarygodne wyniki porównując tego rodzaju obszar do nieruchomości o pow. pomiędzy 1000 a 7840 m2. Pamiętać przy tym trzeba, że wedle sporządzonego operatu szacunkowego powierzchnia gruntu nie była cechą o najistotniejszym wpływie na uzyskany wynik wyceny, co budzi zasadnicze zastrzeżenia odnośnie ustalenia wartości "zespołu nieruchomości" sprzed podziału. Na koniec Sąd zauważa, że organy nie skontrolowały operatu szacunkowego pod względem jego rzetelności, co niewątpliwie należało zrobić w celu rozwiania wszelkich wątpliwości w tym zakresie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...]r. a decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości datowana jest na dzień [...]r. Tymczasem rzeczoznawca wybierając transakcje kupna – sprzedaży nieruchomości do porównania uwzględnił takie, do których doszło w 2010, 2009 a nawet w 2008 r. W ocenie Sądu, adnotacja w zestawieniu tych nieruchomości, że ich wartość została zaktualizowana, bez podania jakichkolwiek informacji na temat metody tej aktualizacji, stawia pod znakiem zapytania rzetelność uzyskanych tą drogą danych i możliwość ich wykorzystania w procesie ustalania wartości nieruchomości. Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji przede wszystkim zbada, czy w realiach niniejszej sprawy nie doszło do przedawnienia możliwości ustalenia i naliczenia opłaty adiacenckiej (art. 98a ust. 1 u.g.n.), biorąc pod uwagę tezy sformułowane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 6 /13. Natomiast, jeżeli okaże się, że wspomniany wyżej termin jeszcze nie upłynął, wówczas przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, mając na względzie poczynione wyżej uwagi Sądu i odnosząc je do sporządzonego na potrzeby tego postępowania nowego operatu szacunkowego. W celu przeprowadzenia obiektywnej i bezstronnej wyceny nieruchomości organ zleci sporządzenie tego operatu innemu rzeczoznawcy majątkowemu. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku stwierdzając zarazem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego przez nią wpisu sądowego od skargi.