II SA/Gl 1018/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...], działając na podstawie art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3, art. 118a ust. 2, art. 124 ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. 2010 Nr 102, poz. 651, z późn. zm., zwanej dalej: ustawą lub u.g.n.), po rozpoznaniu wniosku pełnomocnika "A" S.A. z siedzibą w K, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w Raciborzu, oznaczonej jako działka nr [...] (k.m.13), stanowiącej współwłasność A i R. małżonków O poprzez zezwolenie Spółce "A" S.A. w K na założenie i przeprowadzenie przez przedmiotową nieruchomość napowietrznej, dwutorowej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV (relacji [...), na długości około 100 m, na minimalnej wysokości 14,7 m nad poziomem terenu, w kierunku ze wschodu na zachód, z prawem do posadowienia na niej jednego słupa energetycznego, zgodnie z załącznikiem graficznym. Jednocześnie organ zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci i wybudowaniu słupa energetycznego, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, do zapłaty odszkodowania. Wskazał też w osnowie decyzji, iż ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownego wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podkreślił, iż wnioskiem z dnia [...r. pełnomocnik Spółki zwróciła się o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z w/w działki. Wobec stwierdzenia bezskuteczności rokowań Spółki z współwłaścicielami nieruchomości małżonkami O, Starosta [...] wszczął postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, informując o tym strony postępowania. W jego toku ustalono m.in., iż zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w R., działka nr [...] stanowi łąki trwałe klasy V o pow. 0,4372 ha; zgodnie zaś z wypisem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...] r. działka ta zlokalizowana jest na terenach z przeznaczeniem podstawowym na tereny dróg publicznych klasy zbiorczej (D1KDZ) – w części stanowiącej 49,5% jej powierzchni, na obiekty produkcyjne, składy i magazyny (D1P) - w części stanowiącej 18,7% powierzchni, na tereny przemysłowo składowe – w części stanowiącej 18,2% powierzchni oraz na tereny rolnicze (D7R)- w części 13,6% jej powierzchni. Nadto działka ta znajduje się w strefie technicznej z wrysowanym na niej istniejącym gazociągiem – wysokoprężnym. Do tej pory przez przedmiotową nieruchomość nie przebiegała linia energetyczna 110 kV. Organ przytoczył następnie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n., wskazując kolejno, że wydanie przez starostę decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, która zezwoli jednostce organizacyjnej na wykonanie planowanej inwestycji jest uzależnione od spełnienia ustawowych przesłanek, w tym od zgodności inwestycji celu publicznego z planem miejscowym. Zdaniem organu przesłanki te zostały spełnione. Planowana inwestycja mieści się w katalogu inwestycji, o których wspomina ustawodawca w art. 124 w/w ustawy. Ponadto zgodnie z art. 6 pkt 2 w/w ustawy jest to inwestycja celu publicznego. Zgodnie nadto z przedłożoną przez pełnomocnika wnioskodawcy dokumentacją odzwierciedlającą przebieg rokowań, zakończyły się one fiaskiem. Współwłaściciele działki nie wyrazili zgody na realizację w/w inwestycji na ich nieruchomości w sposób proponowany przez wnioskodawcę. Zastrzeżenia organu pierwszej instancji budziło natomiast spełnienie przesłanki zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R.. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji zwrócił się o opinię do Prezydenta Miasta R.. W odpowiedzi uzyskano pismo z dnia [...]r., w myśl którego § 7 ust. 2 i § 43 ust. 3 w/w obowiązującego miejscowego zagospodarowania zezwalają na lokalizację na przedmiotowej działce planowanej inwestycji. Powyższe stanowisko zostało uzupełnione pismem Zastępcy Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r. oraz pismem Prezydenta Miasta R. z dnia [...]r., zgodnie z którymi planowana przez wnioskodawcę trasa przebudowy linii 110 kV jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym także z uwagi na brzmienie § 43 ust. 1 oraz ust. 2 planu. Ostatecznie organ pierwszej instancji uznał, iż obowiązujący plan miejscowy dopuszcza realizację w/w inwestycji na przedmiotowej działce. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik małżonków O. wniósł o jej uchylenie jako opartej na błędnych ustaleniach faktycznych poczynionych w oparciu o błędną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Zaakcentował, że objęta postępowaniem działka nie jest przeznaczona w planie miejscowym pod realizację celów publicznych, co wyklucza wydanie decyzji na podstawie art. 124 u.g.n. Wbrew stanowisku organu zgodność planowanej inwestycji z planem nie wynika z powołanych w decyzji pism Prezydenta Miasta R.. Podniesiono nadto, że planowana linia wysokiego napięcia miałaby przebiegać przez środek działki odwołujących się, co pozbawiłoby ją cech użytkowych i narusza zasadę spełnienia najmniejszej uciążliwości dla działki obciążonej. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. [...]wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. 9a w zw. z art. 124 u.g.n. uchylił w/w decyzję Starosty [...] orzekł o odmowie zgody na ograniczenie korzystania z objętej postępowaniem nieruchomości zgodnie z wnioskiem "A" S.A. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zaakcentował, że zgodnie z treścią art. 124 ust. 1 u.g.n. w przypadku obowiązywania na danym terenie planu miejscowego opisane w tym przepisie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest możliwe jedynie zgodnie z tym planem. Zapisy planu wskazujące na możliwość takiego ograniczenia nie powinny przy tym budzić wątpliwości, a to w sytuacji gdy realizacja inwestycji w oparciu o takie pozwolenie wiążące się z ograniczeniem prawa własności. Wskazania planu co do dopuszczalności planowanej inwestycji na danym terenie powinny być konkretne. Dlatego też dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji nie można wyprowadzić z ogólnych zasad planu, jak to uczynił organ pierwszej instancji i to nawet w sytuacji gdy w dacie uchwalenia danego planu nie obowiązywał jeszcze art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nakładającej obowiązek określenia w planach miejscowych granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (jeżeli takie byłyby przewidziane). Za tym, że objęta postępowaniem inwestycja nie była przewidziana w obowiązującym planie zagospodarowania z 2005 r. świadczy okoliczność, że w § 42 ust. 5 tego planu przewidziano przebudowę linii energetycznej 110 kV, ale na innych terenach. W konsekwencji Wojewoda uznał, że do ograniczenia na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. doszłoby w przypadku spornej inwestycji z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza uwzględnienie wniosku inwestora "A" S.A. Zdaniem Wojewody nie jest przy tym wykluczone wystąpienie przez inwestora z wnioskiem o wydanie dla planowanej inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która ewentualnie uzupełniłaby i uściśliła zapisy obowiązującego planu zagospodarowania. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] "A" S.A. w K wyniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 80 Kpa przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z naruszeniem art. 124 u.g.n. i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędne przyjęcie, że przy obowiązującym planie zagospodarowania możliwe i wymagane jest uzyskanie odnośnie objętego postępowaniem zamierzenia inwestycyjnego decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz z naruszeniem § 7 ust. 2 i § 43 ust. 1 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Raciborza z dnia 24 sierpnia 2005 r. przez błędne ustalenie, że plan nie dopuszcza realizacji spornej inwestycji na objętej wnioskiem nieruchomości. W uzasadnieniu skargi zakwestionowano stanowisko organu odwoławczego co do możliwości wydania dla wnioskowanej inwestycji decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem skarżącej dopuszczalność inwestycji w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z powołanych przez organ pierwszej instancji pism Prezydenta Miasta R. za. Zawarte w tych pismach stanowisko oparte jest na treści § 7 obowiązującego planu zagospodarowania, zgodnie z którym w poszczególnych strefach planu obok zagospodarowania zgodnego z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym dopuszcza się realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, do których należy zaliczyć również linie wysokiego napięcia. Możliwość lokowania linii na objętej wnioskiem działce wynika też zdaniem skarżącej z treści § 44 ust. 2 pkt 1 planu. Nie można tu przyjąć, że przedmiotowa linia nie może zostać zrealizowana z uwagi na wynikający z § 43 ust. 1 planu wymóg uzyskania zgody władającego terenem, w sytuacji gdy decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy taką zgodę zastępuje. Podstawą do odmowy wyrażenia zgody na ograniczenie korzystania z nieruchomości nie może być również ogólnikowość czy niejednoznaczność zapisów planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w ogólnym zarysie dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadniania odpowiada co do zasady obowiązującemu prawu i tym samym brak jest dostatecznych podstaw do jej wzruszenia. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności przepis art. 124 ustawy stanowiący, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Z przytoczonej regulacji wynika jednoznacznie, iż wydanie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest jedynie w celu realizacji celu publicznego, który nadto będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc te wymogi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niewątpliwie przedmiotowa inwestycja polegająca na założeniu i przeprowadzeniu linii energetycznej wysokiego napięcia jest inwestycją celu publicznego co potwierdza art. 6 pkt 2 u.g.n., gdzie wyraźnie ustawodawca wskazał, iż celem publicznym jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Nadto, jak ustaliły organy, działka nr[...], przez którą ma przebiegać linia energetyczna, położona jest na terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. Zgodnie z ustaleniami tegoż planu przedmiotowa działka zlokalizowana jest w czterech jego strefach oznaczonych symbolami D1KDZ[...], bliżej opisanymi w decyzjach organów obu instancji. Bezspornym jest także, iż rysunek planu nie przewiduje przebiegu dwutorowej linii energetycznej 110kV przez przedmiotową działkę, linii takiej nie przewidują również szczegółowe ustalenia odnoszące się bezpośrednio do stref, w ramach których położona jest nieruchomość. Jak wynika nadto z akt sprawy, nie powiodły się bezpośrednie rokowania pomiędzy "A" S.A. a skarżącymi. Rozstrzygnięcie sprawy i skargi sprowadza się w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego do rozstrzygnięcia sporu co do zgodności planowanej inwestycji z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając twierdzenie o zgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym organ pierwszej instancji, jako argument wspierający jego tezę, przywołał, w ślad za pismami Prezydenta Miasta R., § 7 ust. 2 ww. planu stwierdzający, iż "każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować: wewnętrzna obsługa komunikacyjna, ciągi piesze i pieszo-jezdne, ścieżki rowerowe, parkingi, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, zieleń urządzona i izolacyjna - o ile nie są wykluczone przedmiotowo w ustaleniach określonych w rozdziale 7 oraz w zasadach określonych w pozostałych przepisach szczegółowych niniejszej uchwały". Organ wskazał też, iż stosownie do § 43 ust. 3 pkt 1 "dopuszcza się lokalizację nowych, nie uwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu (w tym stacji transformatorowych), we wszystkich obszarach, również poza wyznaczonymi pasami drogowymi, przy spełnieniu następujących warunków: 1) Uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości /.../" Dokonując odmiennej wykładni obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda [...]i wskazał natomiast w zw. z treścią § 7 ust. 2 planu, że przepisy szczególne, dotyczące m.in. budowy infrastruktury technicznej zawarte są w rozdziale 11 planu. W zakresie dotyczącym elektroenergetyki, regulują one jednak jedynie kwestie przebudowy linii 110 kV ale w strefach planu innych niż te, na których położona jest objęta postępowaniem działka nr 27 oraz ustalenie utrzymania dotychczasowego przebiegu już istniejącej dwutorowej linii 110 kV, prowadzącej do SPZ[...]. Dopuszczalności ulokowania przedmiotowej linii, nie można wyprowadzić też zdaniem Wojewody z treści § 43 panu, w sytuacji gdyż linii tej nie można zakwalifikować do urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu. Jej budowa jest bowiem związana z poprawą układu zasilania obszaru R., co nie stanowi "bezpośrednio obsługi zagospodarowania terenu". Zdaniem Sądu podzielić należy w tym względzie dokonany przez Wojewodę [...] wniosek co do zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż inwestycji celu publicznego w postaci budowy przez działkę skarżących linii wysokiego napięcia plan miejscowy nie przewiduje. Bezspornym jest, iż ani na rysunku planu linia taka na tej działce nie jest uwidoczniona, jak również w tekście planu brak jest zapisu przewidującego wprost lokalizację tam tego rodzaju inwestycji. Przywoływany w decyzji Starosty [...]ego i w skardze § 7 ust. 2 w/w planu stwierdzający, iż każdorazowo w ramach terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi obok zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym mogą występować m.in. sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, odnosi się niewątpliwie do sieci i urządzeń wspomagających zagospodarowanie terenu zgodnie z jego przeznaczeniem, a więc terenów, na których dane urządzenie infrastruktury technicznej lub sieci mogłyby być realizowane, nie zaś do realizacji inwestycji z obsługą nieruchomości i terenów nie związanych. Nie odnosi się zatem w ogóle do okoliczności niniejszej sprawy albowiem przedmiotowa linia nie ma służyć nieruchomości małżonków O, a przeciwnie, zagospodarowanie nieruchomości tej zgodnie z przeznaczeniem obecność linii takiej może ograniczyć. W żaden sposób do okoliczności sprawy nie odnosi się § 43 ust. 3 dopuszczający, po uzyskaniu zgody właściciela, lokalizację nowych, nie uwidocznionych w rysunku planu przewodów i urządzeń infrastruktury technicznej związanych z obsługą zagospodarowania terenu albowiem po pierwsze dotyczy on sytuacji, w której urządzenia służyć mają obsłudze zagospodarowania terenu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca, po drugie zaś małżonkowie O nie wyrazili zgody na ich umiejscowienie. Przedmiotowej sprawy nie dotyczy też § 43 ust. 1 planu, odnosi się on bowiem do zmiany przebiegu istniejących sieci, nie zaś budowy na nieruchomości sieci do tej pory tam nieistniejącej. Nadto inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, który to warunek wobec przyszłego, w razie realizacji inwestycji, ograniczenia możliwości zagospodarowania działki małżonków O, w oczywisty sposób nie jest spełniony. Nadto przepis, o którym mowa, wymaga wniosku władającego terenem, którym to władającym "A" S.A. nie jest. Wskazać również należy, że plan miejscowy zawiera jednoznaczne ustalenia odnoszące się do elektroenergetyki, przewidujące przebudowę linii wysokiego napięcia przebiegającą przez tereny D22R, D34R, i D35R, prowadzącą do GPZ [...] i utrzymanie linii prowadzącej do GZP [...] Czyni to oczywistym, że linia przebiegająca przez teren działki nr [...] nie została w planie przewidziana. Nie może odnieść również skutku powoływanie się przez skarżącą na treść § 44 planu gdy zgodnie z jego rysunkiem na działce nr [...] wrysowano jedynie instalację gazową wysokoprężną i trasy ścieżek rowerowych, nie linie wysokiego napięcia. Przede wszystkim należy podnieść, co uszło uwadze organów obu instancji, że z porównania rysunku planu miejscowego obejmującego działkę nr 27 z planowanym przebiegiem spornej linii 110 kV uwidocznionym na załączniku do wniosku "A" S.A. z dnia [...]r. oraz wizualizacją dołączoną do zalegającego w aktach administracyjnych pisma skarżącej do małżonków O. z dnia [...]r. wynika, że projektowana linia energetyczna, w tym projektowany słup energetyczny byłyby usytuowane na tej części działki nr[...], która zgodnie z obowiązującym planem miejscowym znajduje się w strefie planu oznaczonym symbolem D1KDZ – tereny dróg publicznych klasy zbiorczej (§ 8 planu). Świadczy to o oczywistej sprzeczności takiej lokalizacji tej linii z zapisami tego planu Podzielić trzeba natomiast stanowisko skarżącej, że dla terenów objętych obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynika to w sposób niebudzący wątpliwości z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odmienny i błędny w tym względzie pogląd Wojewody Śląskiego nie mógł mieć jednak w okolicznościach sprawy wpływu na jej wynik. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). bu