IV SA/Wa 1424/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. O. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargę - Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie było postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] listopada2011 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 24 marca 2010 r., Burmistrz Miasta M. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. , zwanego dalej "Dyrektorem Regionalnym" z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego na działce [...] w obrębie S. , gmina M. Postanowieniem z dnia [...] listopada2011 r., Dyrektor Regionalny odmówił uzgodnienia realizacji ww. inwestycji stwierdziwszy, że przedmiotowa działka znajduje się w strefie 100 m od jeziora T. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ l instancji podniósł, że planowana inwestycja położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] , utworzonego rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].04.2003 w sprawie utworzenia obszarów chronionego krajobrazu na terenie województwa [...] , na którym obowiązują zapisy rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz.[...]). Organ zważył, że w myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U.2012.647, dalej jako upzp) decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Fakt usytuowania przedmiotowej inwestycji w granicach w.w. formy ochrony przyrody stanowi podstawę do dokonania uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art 53 ust.4 pkt 8 upzp). Analiza sprawy doprowadziła organ do wniosku, że planowana inwestycja koliduje z § 4 ust.5 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...].11.2008 w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...], dalej cytowane jako Rozporządzenie), w myśl którego zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Na podstawie § 4 ust.5 pkt 1) Rozporządzenia, zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, pkt 2) siedlisk rolniczych, w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu oraz pkt 3) wyznaczanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych- w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaży, kąpielisk i przystani. Organ stwierdził, że analizowana działka nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Inwestycja nie stanowiłaby również uzupełnienia istniejącej zabudowy, gdyż tylko jedna działka przyległa jest zabudowana, a odstępstwo od wskazanego zakazu jest możliwe tylko wtedy, gdy obie działki przyległe są zabudowane. W konsekwencji powyższych ustaleń organ I instancji- nie znalazłszy podstaw do zastosowania odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100m od linii brzegu jeziora- uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy wypożyczalni sprzętu wodnego na działce [...] w obrębie S. , gmina M. Zastosowanie zakazu w przedmiotowej sprawie jest więc obligatoryjne. Na powyższe postanowienie Dyrektora Regionalnego, inwestor wniósł zażalenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Jednakże postanowieniem z dnia [...] maja2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] listopada2011 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności brak dokładnego rozpatrzenia materiału dowodowego; brak uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz nierzetelną argumentację; naruszenie § 4 ust.5 pkt 8) Rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...].12.2008 poprzez niezastosowanie wyjątku od zakazu lokalizowania urządzeń wodnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów oraz poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie § 4 ust.5 pkt 1) Rozporządzenia. Ponadto zarzucono, że organ nie podzielił stanowiska strony, iż planowana inwestycja w rzeczywistości polega na budowie przystani i pełnić będzie funkcję przystani, a więc będzie urządzeniem wodnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując argumenty, leżące u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (D.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, iż postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja2012 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi należy stwierdzić, że skarżący niesłusznie zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, bez uwzględnienia słusznego interesu obywatela oraz brak całościowej analizy materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób wyczerpujący i dokładny. Nie budzi wątpliwości, że planowana inwestycja miałaby zostać zlokalizowana w odległości mniejszej niż 100 m. od jeziora T. Fakt ten nie był kwestionowany przez skarżącego, który skupił się wyłącznie na zarzutach nie zastosowania odstępstw od tego zakazu. W myśl § 4 ust.1 pkt 8 Rozporządzenia, zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od linii brzegów rzek i jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Cytowany wyjątek w sprawie nie zachodzi, gdyż planowana inwestycja nie jest urządzeniem wodnym ani obiektem służącym prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Podkreślić bowiem należy, że przedmiotem uzgodnienia była inwestycja określona we wniosku inwestora jako "budowa budynku usługowego w postaci wypożyczalni sprzętu wodnego". Zmiana stanowiska inwestora co do przedmiotu planowanej inwestycji, wynikająca z treści zażalenia na postanowienie organu I instancji, nie mogła odnieść skutku, gdyż przedmiot uzgodnienia zawsze odnosi się do przedmiotu określonego we wniosku inwestora. Zmiana planów co do obiektu, który miałby powstać na działce, po wydaniu postanowienia organu I instancji, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Podkreślenia wymaga też, że organ nie może domyślać się rzeczywistych zamiarów inwestora co do planów budowlanych. W treści zażalenia inwestor jest konsekwentny w określaniu planowanej inwestycji: w zdaniu ostatnim na s. 4 oraz w zdaniu pierwszym na s.5 zażalenia pisze o "wzniesieniu zespołu urządzeń turystyki wodnej zbiorczo nazwanych wypożyczalnią sprzętu wodnego"; w akapicie 2 na tej samej stronie wskazuje, że "przystań jest urządzeniem wodnym" choć wcześniej nigdzie nie uprzedzał organu, iż ma zamiar budować przystań. Dlatego też budowa przystani nie mogła być i nie była przedmiotem uzgodnienia. Inwestor również swą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego m.in. opiera na tym, że planuje budować przystań. Jak już wyżej zaznaczono, tylko w jednym zdaniu zażalenia inwestor powołał definicję "przystani", nie zaznaczając, że ma zamiar ją budować: w zażaleniu również była mowa tylko o wypożyczalni sprzętu wodnego. W tej sytuacji brak jest podstaw do zarzucania organowi naruszenia przepisów, dotyczących inwestycji będącej przystanią, która nie była objęta wnioskiem. Organ uzgadniał inwestycję, będącą wypożyczalnią sprzętu wodnego i jego ocena stanu prawnego w tym zakresie jest prawidłowa i ze wszech miar trafna, oparta na obowiązujących w tej mierze przepisach. Nie zasługuje na uwagę również zarzut naruszenia przepisu § 4 ust.5 pkt 1 Rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię pojęcia zwartej zabudowy wsi oraz uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Sąd nie stwierdził wadliwego zastosowania tego przepisu polegającego, według skarżącego, na wadliwej jego subsumpcji do stanu faktycznego sprawy bez uwzględnienia okoliczności faktycznych, dotyczących położenia nieruchomości skarżącego. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ I instancji szczegółowo wyjaśnił, że planowana inwestycja nie mieści się również w kolejnym wyjątku od zakazu zabudowy, przewidzianym w § 4 ust.5 pkt 1 Rozporządzenia. W myśl tego przepisu zakaz zabudowy nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. W myśl § 4 ust.5 pkt 2 Rozporządzenia zakaz nie dotyczy siedlisk rolniczych, w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nieprzekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu oraz (w myśl § 4 ust.5 pkt 3 Rozporządzenia) wyznaczanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów dostępu do wód publicznych- w zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaży, kąpielisk i przystani. Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, z analizy akt sprawy organ wywiódł słuszny wniosek, że działka inwestora nie leży w granicach zwartej zabudowy miast i wsi. Organ wyjaśnił szczegółowo, co rozumie przez określenie "zwarta zabudowa". Polemika skargi z zastosowanym przez organ sposobem wykładni w.w. pojęcia nie została oparta na logicznym rozumowaniu i prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego pod obowiązujące przepisy. Zatem w sprawie nie może mieć zastosowania wyjątek od zakazu zabudowy, wskazany w § 4 ust.5 pkt 1 Rozporządzenia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut, jakoby inwestycja stanowiła uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej przebiegającej zgodnie z linią zabudowy występującą na działkach przyległych, gdyż tylko jedna z działek przyległych do działki inwestora jest zabudowana, pozostałe działki są niezabudowane. Powyższe wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z załączonej mapy. Zatem organ należycie ustalił, że skoro tylko jedna działka przyległa jest zabudowana, uniemożliwia to zastosowanie drugiego z odstępstw od zakazu ("wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych"). Planowana inwestycja nie mieści się również w wyjątkach od zakazu zabudowy, wymienionych w § 4 ust.5 pkt 3 Rozporządzenia. Dlatego słusznie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania żadnego z odstępstw od zakazu zabudowy w odległości 100m od linii brzegu jeziora, w konsekwencji słusznie uznał, że aktualnie obowiązujące przepisy nie dopuszczają budowy budynku wypożyczalni sprzętu wodnego na działce [...] w obrębie S. , gmina M. . Mając powyższe względy na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).