II SA/Sz 415/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]r., nr[...] , Burmistrz Miasta i Gminy, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. przyznał K. O. zasiłek rodzinny na dziecko – O. O. od dnia [...] r. w kwocie [... ] zł. Decyzja została doręczona K. O. wraz z pouczeniem o prawie wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji. Wymieniona decyzja zawierała także pouczenie o obowiązku niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie rodzinne w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W pouczeniu zawarto także informację, o tym że w myśl art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , Burmistrz Miasta i Gminy po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] r. przyznał K. O. dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na dziecko – O. O. od dnia [...] r. w kwocie [...] zł. Decyzja została doręczona K. O. wraz z pouczeniami o takiej samej treści jak pouczenia zawarte w decyzji z 9 października 2006 r. Pismem z dnia 14 czerwca 2013 r. Marszałek Województwa poinformował organ I instancji, że w sprawie K. i A. O. od stycznia 2007 r. mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w związku z podjęciem zatrudnienia przez A. O. na terenie N. Wobec powyższego, decyzjami z dnia [...] r. Burmistrz Miasta i Gminy orzekł o uchyleniu w całości decyzji z dnia [...] r. oraz z dnia [...] Decyzją z dnia [...] r., [...] , wydaną z upoważnienia Marszałka Województwa ustalono, że zasiłek rodzinny wypłacony K. O. w okresie od [...] r. na dziecko O. O. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w łącznej kwocie [...] zł jest świadczeniem nienależnie pobranym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że małżonek wnioskodawczyni od [...] r. rozpoczął zatrudnienie na terenie N. jednak strona nie zgłosiła tego faktu w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej, pomimo, że we wnioskach o zasiłek rodzinny z dnia [...] r. i z dnia [...] r. oraz w decyzji przyznającej zasiłek rodzinny z dnia [...] r. a także w decyzji przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego z dnia [...] r. była prawidłowo pouczona o konieczności niezwłocznego powiadomienia podmiotu realizującego świadczenia rodzinne w przypadku m.in. uzyskania dochodu. Zdaniem organu strona nie była uprawniona do świadczeń rodzinnych w Polsce w okresie od [...] r., a świadczenia wypłacone w tym okresie są świadczeniami nienależnie pobranymi. W odwołaniu od powyższej decyzji, K. O. podniosła, że nigdy w sprawie przedmiotowych świadczeń nie składała jakichkolwiek zeznań lub fałszywych dokumentów jak również nigdy nie wprowadziła organu świadomie w błąd. Zarzuciła ponadto organowi rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na niezapewnienie jej możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania K. O. od decyzji z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, decyzją z dnia 27 marca 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, ustalającą, że świadczenia wypłacone wymienionej na syna O. O. w okresie od [...] r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium stwierdziło, że argumenty podnoszone przez skarżącą nie są słuszne bowiem w decyzjach z dnia [...] r., przyznających jej świadczenia rodzinne na syna, w pouczeniach, organ wydający te decyzje poinformował, że w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenie rodzinne. Organ wyjaśnił także, że na podstawie art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nienależnie pobrane świadczenia rodzinne podlegają zwrotowi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 9 i 10 K.p.a., Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 11 marca 2014 r., działając w trybie art. 10 § 1 K.p.a., w celu naprawienia uchybienia organu I instancji w tym zakresie, poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w siedzibie Kolegium. Strona z możliwości tej jednak nie skorzystała. K. O. decyzję z dnia [...] r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc, o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła, że nie została w przedmiotowej sprawie w prawidłowy sposób pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia wobec czego nie sposób uznać, że pobierane przez nią świadczenie w okresie od [...] r. było świadczeniem nienależnie pobranym w myśl przepisu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem skarżącej, zainteresowany powinien być pouczony nie o tym, że nie następują, nie mogą lub nie powinny względem niego następować oznaczone zdarzenia ze sfery faktów lub prawa, ale o tym, że takie właśnie zdarzenia skutkują utratą uprawnienia. Pouczenie powinno wskazywać na konkretne okoliczności przewidziane w ustawie o świadczeniach rodzinnych i nie może go zastępować przytoczenie treści przepisów prawa, ani też ogólnikowa informacja uprawnionego o znajomości "przyczyn powodujących ustanie, zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty". Pouczenie nie powinno odbywać się przy okazji, albo obok innych czynności. Powinno mieć charakter samodzielnej czynności materialno-technicznej i nie może ograniczać się do złożenia przez stronę podpisu pod drukiem pouczenia. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skutkują wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dała podstawę do jej uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r., wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa – o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłku rodzinnego wypłaconego K. O. w okresie od [...] r. na syna O. O. wraz z dodatkiem do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Zdaniem organu odwoławczego, który jako podstawę wydanej decyzji wskazał art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, strona została należycie pouczona o okolicznościach skutkujących utratą prawa do wymienionych wyżej świadczeń i pomimo takiego pouczenia nie powiadomiła organu o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do wspomnianych świadczeń. W ocenie Sądu stanowisko takie należy uznać za błędne. Definicja pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" została określona w art. 30 ust. 2 pkt 1 do 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 z późn. zm.). Oznacza ono m.in. świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1), jak również świadczenie rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia (pkt 2) oraz świadczenie rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5 za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w z związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne (pkt 3). W świetle przywołanej definicji, na pojęcie "świadczenia nienależnie pobranego" składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Innymi słowy świadczenie będzie uznane za nienależnie pobrane, a w konsekwencji podlegające obowiązkowi zwrotu, jeżeli uzyskane zostało mimo świadomości osoby je pobierającej (występującej o świadczenie), że jej się ono nie należy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1224/13). Mając na uwadze stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie bowiem skarżąca nie została należycie pouczona o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie uprawnienia jak również o konsekwencjach prawnych niezastosowania się do dyspozycji normy prawnej. W tym względzie należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrażonym w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1525/12), że dla oceny, czy w danych okolicznościach został spełniony warunek pouczenia, o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest uwzględnienie celu tego uregulowania prawnego. Wprowadzając powyższy warunek, ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, iż świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji, pouczenie, o którym mowa we wskazanym przepisie ustawy o świadczeniach rodzinnych, to tylko takie pouczenie, które zostało sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że - zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego - można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia rodzinnego. Przy uwzględnieniu omówionej wyżej funkcji pouczenia, w omawianym wyroku - sformułowano następujące wymagania, jakie powinno spełniać to pouczenie: - po pierwsze, powinno się odnosić precyzyjnie do konkretnego świadczenia, jakie pobiera świadczeniobiorca, a nie do szerszej, ujętej abstrakcyjnie grupy świadczeń; - po drugie, nie może ograniczać się do zacytowania przepisu prawnego, lecz powinno być sformułowane w sposób opisowy, językiem zrozumiałym dla przeciętnego adresata danego świadczenia; konieczne jest więc uwzględnienie np. tego, że dane świadczenie przysługuje osobom niepełnosprawnym lub w podeszłym wieku; - po trzecie, powinno jednoznacznie wyjaśniać w sposób zrozumiały dla przeciętnego świadczeniobiorcy, w jakich sytuacjach pobierane świadczenie staje się "nienależnie pobrane" w rozumieniu prawa, a także jakie są skutki prawne takiego nienależnego pobierania świadczenia; - po czwarte, nie może być udostępniane wyłącznie w chwili występowania z wnioskiem o przyznanie świadczenia - np. tylko na druku wniosku o przyznanie świadczenia, który jest składany w organie, a tym samym pozostawiany w aktach administracyjnych, i którym świadczeniobiorca nie dysponuje w okresie pobierania świadczenia. W konsekwencji, sam podpis świadczeniobiorcy na druku wniosku o przyznanie świadczenia nie daje podstaw do domniemania, że został on pouczony. Pouczenie powinno przybierać taką formę, aby świadczeniobiorca miał bezpośredni dostęp do jego treści w każdej chwili (np. w decyzji ustalającej wysokość świadczenia lub w osobnym piśmie, prawidłowo doręczonym). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny także w wyroku z dnia 1 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 2078/10), zgodnie z którym pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotetycznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że co prawda na formularzu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego zostały zamieszczone liczne pouczenia, jednak formularz ten pozostawiono w aktach, zatem skarżąca nie miała realnej możliwości skorzystania z tychże pouczeń. Z kolei pouczenia zawarte w treści decyzji z [...] r. należy uznać za nader ogólnikowe i nie odnoszące się do sytuacji skarżącej. Poza przytoczeniem treści art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przywołaniem przepisu art. 30 wspomnianej ustawy (bez jego cytowania) brak jest jakichkolwiek innych informacji w omawianym zakresie. Należy przy tym podkreślić, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, jako jej podstawę przywołało art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, jednocześnie uznając, że warunki opisane w cytowanym przepisie zostały w przypadku skarżącej spełnione bowiem decyzje z 9 i 25.10.2006 r. zawierały niezbędne pouczenia. Mając jednak na uwadze przywołaną powyżej argumentację, (wynikającą z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego), stanowisko powyższe należy uznać za nietrafne. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz 152 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej argumentacją ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej sprawie przesłanek do uznania świadczeń wypłaconych K. O. za świadczenia nienależnie pobrane mając na uwadze treść art. 30 ust. 2 (pkt 1 – 4) ustawy o świadczeniach rodzinnych (rozważając wszystkie sytuacje wymienione w tym przepisie w kontekście realiów niniejszej sprawy), a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.