II SAB/Wa 565/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Andrzej Kołodziej (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej - oddala skargę - Wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. złożonym w formie elektronicznej S. zwróciła się do Ministra Edukacji Narodowej o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: - kalendarza spotkań Ministra Spotkań Edukacji Narodowej za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r. - ewentualnie informacji o każdym odbytym w ww. okresie spotkaniu Ministra Edukacji Narodowej, poprzez podanie daty spotkania (dzień i jeżeli istnieje, godzina spotkania) oraz informacji, z kim to spotkanie miało miejsce. W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. zastępca dyrektora Departamentu Informacji i Promocji MEN poinformował wnioskodawcę, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SAB/Wa 178/13, podtrzymanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, (sygn. I OSK 2914/13), terminarz spotkań ministra nie jest dokumentem urzędowym, tj. nie zawiera oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego oraz nie odnosi się do sfery faktów, gdyż jest jedynie narzędziem pomocniczym. W związku z tym wniosek w części dotyczącej kalendarza spotkań nie dotyczy informacji publicznej. Ponadto wskazał, że prośba dotycząca udostępnienia informacji o każdym odbytym w okresie [...] stycznia – [...] czerwca 2014 r. spotkaniu Ministra Edukacji Narodowej, stanowi informację publiczną przetworzoną, bowiem nie istnieje w żądanej przez wnioskodawcę treści i postaci. Z tego względu poprosił go o wykazanie, że uzyskanie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, S. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez uznanie, że nie można uzyskać informacji o odbytych spotkaniach Ministra Rządu RP. Z tego względu Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu zaś podniosło, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się wyroki, z których można wysnuć tezę, że sfera wewnętrzna administracji nie podlega zasadom dostępu do informacji publicznej (również wyrok I OSK 2914/13). Jednakże odnoszą się one do pozaprawnego ograniczenia prawa człowieka do informacji publicznej, dokonanego niezgodnie z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Stowarzyszenie wskazało też, że w polskim systemie prawa występuje przesłanka wyłączenia jawności sfery wewnętrznej/roboczej, jednakże nie dotyczy informacji udostępnianych na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawową cechą demokratycznego państwa prawa jest założenie racjonalnego ustawodawcy. Skoro zatem w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie pojawia się sfera wewnętrzna, to ustawodawca nie chciał, aby była ona elementem ograniczającym dostęp do informacji, w przeciwieństwie do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 17 pkt 2). Na tej podstawie w wielu przypadkach sądy administracyjne oraz doktryna odrzucają koncepcję wyróżnienia w prawie do informacji publicznej dokumentów o charakterze urzędowym wewnętrznym, roboczym. Na poparcie swoich wywodów Stowarzyszenie przytoczyło szereg orzeczeń sądów administracyjnych, Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka oraz poglądy piśmiennictwa. Nie zgodziło się ponadto ze stanowiskiem organu, że informacja o odbytych spotkaniach ma charakter informacji publicznej przetworzonej. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Dodatkowo wskazał, że kalendarz ministra nie zawiera aktualnych informacji, zaś informacje w nim zawarte nie odnoszą się ani do zamierzeń ministra, ani do sfery faktów, tj. działań podejmowanych przez ministra w związku z wykonywaniem nałożonych na niego zadań. Zatem kalendarz Ministra Edukacji Narodowej jako w istocie narzędzie o charakterze organizacyjno-technicznym, nie stanowi informacji publicznej. W odniesieniu do żądania dotyczącego informacji o odbytych przez ministra spotkaniach we wskazanym okresie organ podniósł, że przygotowanie tego rodzaju informacji wymaga przeanalizowania kalendarza ministra i dużej ilości dokumentów znajdujących się w aktach różnych spraw. Nie jest bowiem prowadzona ewidencja, rejestr czy inny zbiór, w którym zgromadzone byłyby żądane przez wnioskodawcę informacje. Jednocześnie Minister Edukacji Narodowej podał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję znak: [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie informacji o spotkaniach ministra we wskazanym okresie, z uwagi na jej przetworzony charakter i brak szczególnie istotnego interesu publicznego w jej uzyskaniu przez Stowarzyszenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola przez sąd administracyjny skargi na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wymaga w pierwszej kolejności zbadania, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782), dalej "udip" oraz czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu tej ustawy. Innymi słowy, konieczne jest ustalenie, czy spełniony jest zakres przedmiotowy i podmiotowy udip. Jak stanowi przepis art. 1 ust. 1 udip, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczna w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ta ogólna i nieprecyzyjna definicja została przez ustawodawcę uszczegółowiona w przepisie art. 6 ust. 1 udip poprzez przykładowe, w formie katalogu otwartego, wyliczenie informacji posiadających przymiot informacji publicznych. W świetle orzecznictwa informacją publiczną w rozumieniu udip jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02, Lex Polonica nr 361165). Wskazać trzeba przy tym, że musi ona dotyczyć sfery istniejących już faktów i danych, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 udip. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do szeroko rozumianego organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i dokumenty, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Takie rozumienie pojęcia "informacji publicznej", uwzględniające treść art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), uzyskało również akceptację doktryny (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28; M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, C. H. Beck 2010, s. 22). Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiada się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. P 25/12 (OTK-A 2013/8/122, Dz. U. 2013/1435) stwierdził, że "... w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Polega ono na ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 udip, lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszące się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących". Krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 ust. 1 i 2 udip, stanowiącym, że są nimi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (...), będące w posiadaniu takich informacji, co wynika z kolei z ust. 3 powołanego przepisu. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, obowiązane do udostępnienia informacji są przede wszystkim organy władzy publicznej. Takim organem władzy publicznej jest niewątpliwie adresat wniosku o udostepnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie, czyli Minister Edukacji Narodowej. Z treści art. 147 ust. 1 Konstytucji RP wynika bowiem, że wchodzi on w skład Rady Ministrów, która sprawuje władzę wykonawczą w państwie, zaś z art. 149 ust. 1, że kieruje określonym działem administracji rządowej (...). Oceniając natomiast wniosek skarżącego Stowarzyszenia pod względem przedmiotowym, Sąd doszedł do przekonania, że żądanie udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Edukacji Narodowej za okres od [...] stycznia 2014 r. do [...] czerwca 2014 r., nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu udip. Kalendarz (terminarz) taki jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 (publ. w internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że terminarz, kalendarz spotkań ministra należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na cytowany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2013 r. W świetle wyroku NSA dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej". W ocenie Sądu żądany kalendarz posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, lecz nieprzesądzającym o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Rzeczony kalendarz można potraktować co najwyżej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu – co w świetle uzasadnienia wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Przy czym warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarza ministra. Podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej Ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000-FOI). W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób "posiada" swój kalendarz, pomimo iż jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy, i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (zob. Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16). Odnosząc się do żądania udostępnienia informacji o odbytych w okresie od [...] stycznia 214 r. do [...] czerwca 2014 r. spotkaniach Ministra Edukacji Narodowej poprzez podanie daty spotkania oraz z kim miało ono miejsce, Sąd doszedł do przekonania, że może ono dotyczyć informacji publicznych. Z dużym prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można bowiem przyjąć, że we wskazanym okresie Minister Edukacji Narodowej spotykał się służbowo np. z ministrami wchodzącymi w skład Rady Ministrów, czy też przedstawicielami organów administracji publicznej, bądź z innymi podmiotami w ramach wykonywania swoich zadań ustawowych, czy też w związku z pełnioną funkcją, a na spotkaniach tych omawiane były sprawy publiczne, w tym zamierzenia władzy wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit a udip), bądź stanowiska w sprawach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b udip). Informacje o takich spotkaniach niewątpliwie mają walor informacji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wynika z przeświadczenia, że stosowny akt w ogóle nie powinien zostać podjęty, a czynność dokonana (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 udip, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta informacji publicznej obowiązku nadawania tej czynności szczególnej formy prawnej. Informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej, co potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z 10 stycznia 2007 r., I OSK 50/06, Lex Polonica nr 2144861). W przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej lub gdy organ jej nie posiada, bądź gdy istnieje do niej inny tryb dostępu, adresat wniosku kieruje do wnioskodawcy pismo informacyjne o stosownej treści (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2010 r., I OSK 1557/09, Lex Polonica 2372310). W doktrynie przyjmuje się, że udip wyodrębnia następujące formy działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej: 1) zawiadomienie o braku zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej z powodu zamieszczenia jej w BIP, 2) zawiadomienie o braku możliwości niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej, 3) powiadomienia określone w art. 13 ust. 2, art. 14 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy, przybierające postać pism skierowanych do wnioskodawcy, 4) udostępnienie informacji publicznej, 5) decyzja administracyjna o odmowie udostępnienia informacji (zob. G. Sibiga, Prawne formy działania podmiotów udostępniających informację publiczną na żądanie indywidualne, PPP 2007, nr 3, s. 18). Forma przewidziana w pkt 1 odnosi się aktualnie również do sytuacji udostępnienia żądanej informacji w centralnym repozytorium. W rozpoznawanej sprawie, w odniesieniu do żądania udostępnienia kalendarza spotkań Ministra Edukacji Narodowej za wskazany okres, organ prawidłowo przyjął, że nie dotyczy ono informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. Stąd też zarzut bezczynności organu w tym zakresie jest nieuzasadniony. Nie jest również zasadny zarzut bezczynności organu w odniesieniu do żądania udostępnienia informacji o każdym odbytym spotkaniu Ministra Edukacji Narodowej w okresie [...] stycznia – [...] czerwca 2014 r. Organ uznał, że żądanie to dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Oznacza to konieczność wykazania przez wnioskodawcę występowania po jego stronie przedmiotowej przesłanki. Na gruncie udip ukształtowała się praktyka, w świetle której w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jego adresat wzywa wnioskodawcę do wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego udostępnienia takiej informacji. Jakkolwiek w ustawie brak jest podstawy prawnej do takiego działania, to jednak mając na względzie, że może zostać wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a do decyzji takiej w myśl art. 16 ust. 2 udip stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadne wydaje się poinformowanie strony o takiej okoliczności prawnej, mogącej mieć wpływ na ustalenie jej praw (art. 9 kpa). Przyjmuje się, że stanowisko w powyższym zakresie wnioskodawca winien zająć w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, posiłkując się w tej kwestii regulacjami zawartymi w art. 14 ust. 2 czy też art. 15 ust. 2 udip. Takie wezwanie w niniejszej sprawie organ wystosował do Stowarzyszenia w dniu [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie zaś ustosunkowało się do niego dopiero w skardze na bezczynność, która wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2014 r., a zatem w terminie14 dni od otrzymania wezwania. W przepisie art. 13 ust. 1 udip stanowi się, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku. W związku z tym również odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej winna być dokonana w tym terminie. Jednakże w przypadku, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, termin 14-dniowy należy liczyć od daty wpływu do organu odpowiedzi na wezwanie, bądź od dnia następnego po upływie 14 dni od otrzymania przez wnioskodawcę wezwania, gdy nie zajmuje stanowiska w tym przedmiocie. W niniejszej sprawie termin 14-dniowy do załatwienia wniosku Stowarzyszenia winien być liczony od [...] lipca 2014 r., a zatem wydane w dniu [...] sierpnia 2014 r. decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji, nastąpiło z zachowaniem powyższego terminu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.