II SA/Sz 802/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z upoważnienia Burmistrza Miasta J. K. została przyznana pomoc społeczna w formie zasiłku okresowego w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od [...] r., z przeznaczeniem na częściowe pokrycie potrzeb życiowych. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zasiłek okresowy przysługuje m. in. ze względu na bezrobocie osoby samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Wysokość tego zasiłku nie może być wyższa niż różnica pomiędzy kryterium dochodowym takiej osoby a jej dochodem, nie mniej jednak niż 50 % tej różnicy. Kwota przyznanego zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł i wyższa niż 418 zł. Ponieważ J. K. spełnił warunki do przyznania zasiłku okresowego, świadczenie to zostało mu przyznane. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że organ I instancji bezprawnie zaniża kwotę przyznanego mu zasiłku okresowego co powoduje, że nie ma zabezpieczonych minimalnych środków na przeżycie. Zdaniem odwołującego się organ I instancji stosuje wobec niego praktyki dyskryminacyjno – represyjne, np. w miesiącu kwietniu 2014 r. celowo zablokował możliwość wypłaty mu zasiłku okresowego nie dokonując w terminie przelewu środków na ten cel, co pozbawiło go środków do życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odwołującemu się przyznano zasiłek okresowy w wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej ([...] zł), a jego dochodem ([...] zł), tj. kwotę [...] zł, co nie narusza prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wprawdzie zasiłki okresowe są świadczeniami obligatoryjnymi po spełnieniu ustawowych warunków, ale ustalenie konkretnej kwoty tego zasiłku i okresu na jaki go przyznano, ma w rzeczywistości charakter uznaniowy, co wynika z treści art. 38 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy i wielkości posiadanych środków finansowych. Środki na zasiłki okresowe pochodzą wyłącznie z budżetu państwa, które są niewystarczające. Ponadto, świadczenia z pomocy społecznej nie mają na celu zaspokojenie wszystkich potrzeb podopiecznych, mają jedynie wspomagać osoby z nich korzystające, a nie je utrzymywać. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż odrębną decyzję organ I instancji przyznał odwołującemu się zasiłek okresowy od [...] r. w kwocie [...] zł miesięcznie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję J. K. podniósł, że organ I instancji cały czas zaniża przyznawany mu zasiłek okresowy o przyznany mu w kwocie [...] zł dodatek mieszkaniowy, bezpodstawnie uznając kwotę dodatku mieszkaniowego za dochód, co pozbawia go zabezpieczenia nawet minimalnych środków do życia. Zdaniem skarżącego powinien on otrzymać zasiłek okresowy w kwocie [...] zł, bo nie ma żadnych dochodów, a i tak zabezpieczałoby to jego potrzeby tylko częściowo. Skarżący wyjaśnił, że ma ponad 60 lat, jest osobą samotnie gospodarującą, bezrobotną bez prawa do zasiłku i wielokrotnie podejmował działania zmierzające do podjęcia pracy, ale z uwagi na jego wiek, bezrobocie i kryzys gospodarczy, nie jest w stanie sam przezwyciężyć tych problemów przy pomocy własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził, by naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji przyznającą skarżącemu zasiłek okresowy od [...] w kwocie po [...] zł miesięcznie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) dalej "ustawa", w której ustawodawca określił zasady i warunki udzielania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Celem tym nie może być zapewnienie wnioskodawcy stałego źródła dochodów. Odmienna interpretacja przepisów ustawy jest niedopuszczalna i byłaby całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania wysiłków osób potrzebujących wsparcia, a nie ich zastępowania w tych wysiłkach. Dalej ustawa stanowi (art. 3 ust. 4), że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 38 ust. 1 ustawy, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 K.p.a. przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. W podlegającym kontroli postępowaniu podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kryterium dochodowe skarżącego zostało ustalone w oparciu o art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy, oraz zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823) i wynosi 542 zł. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego, ustalona zgodnie z ust. 2, nie może być natomiast niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy), z zastrzeżeniem wynikającym z ust. 4, a mianowicie, że kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie. Powyższe oznacza, że zasiłek okresowy jest świadczeniem względnie uznaniowym. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 38 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, zasiłek okresowy przysługuje wnioskodawcy, a więc winien być mu przyznany. Do oceny organu pozostawiono jedynie ustalenie, w ściśle określonych granicach, wysokości przyznanego świadczenia oraz okresu, na jaki to świadczenie ma być przyznane. W kontrolowanym postępowaniu bezspornym było, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do otrzymania zasiłku okresowego oraz, że jest osobą bezrobotną, co stanowi dodatkową przesłankę uzasadniającą udzielenie mu tej formy pomocy społecznej. Skarżący złożył wniosek o przyznanie mu zasiłku okresowego w dniu [...] r. Jak wynika z decyzji organu odwoławczego, w okresie od [...] r. otrzymywał on zasiłek okresowy w kwocie [...] zł przyznany odrębną decyzją. Zatem zarówno w [...] r. kwota ta stanowiła jego dochód. Jednak zdaniem skarżącego, przyznany mu zasiłek okresowy jest zbyt niski, bo nie ma on żadnych dochodów i kwota przyznanego mu zasiłku okresowego powinna wynosić 418 zł, czyli powinien być to zasiłek w maksymalnej, przewidzianej ustawą wysokości. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Stosownie do art. 8 ust. 4 tej ustawy, do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego. Zatem ustawodawca nie przewidział w katalogu pomniejszeń sumy przychodów (art. 8 ust. 3 ) ani w katalogu przychodów nie wliczanych do dochodu (art. 8 ust. 4) przychodu z tytułu przyznanego stronie zasiłku okresowego, co oznacza, że kwota przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego w okresie od stycznia do marca 2014 r. podlegała wliczeniu do jego dochodu. Słusznie zatem organy orzekające w sprawie przyjęły, że jedynym dochodem wnioskodawcy w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku (a także w miesiącu w którym wniosek został złożony) był zasiłek okresowy w kwocie [...] zł przyznany skarżącemu do [...] r. i z uwzględnieniem tego dochodu wyliczyły kwotę przyznanego stronie zasiłku okresowego na okres od [...] r. Organy uznały, że różnica pomiędzy kryterium dochodowym skarżącego ([...] zł) a jego dochodem ([...] zł) wynosi [...] zł, więc 50% z tej kwoty wynosi [...] zł i w takiej wysokości przyznały zasiłek. Zatem organy przyznały wnioskodawcy zasiłek okresowy w minimalnej, przewidzianej ustawą wysokości. Kwestia ustalenia wysokości zasiłku okresowego pozostawiona została, jak już wyżej wspomniano, tzw. względnemu uznaniu administracyjnemu, czyli w granicach pomiędzy najwyższą i najniższą kwotą zasiłku wynikającą z art. 38 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, w oparciu o ocenę organu obejmującą jego możliwości finansowe, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc i przy uwzględnieniu hierarchii potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Organ nie jest więc z jednej strony zobowiązany do przyznawania zasiłku w maksymalnej wysokości, z drugiej jednak strony nie jest uprawniony do rozstrzygania dowolnie, bez odniesienia do wskazanych wyżej kryteriów. Przy przyznawaniu tego świadczenia organy muszą uwzględniać fakt, że w sytuacji posiadania ograniczonych środków finansowych na ten cel, środki te winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Rozstrzygając sprawę, organy dokonały analizy okoliczności faktycznych i zebranego materiału dowodowego, a jej wyniki zawarły w uzasadnieniach wydanych decyzji i nie budzą one, co do zasady, zastrzeżeń Sądu. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego, gdyż organy wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta zasługuje, w ocenie Sądu, na akceptację. Odnośnie podniesionej w skardze kwestii pomniejszania dochodu skarżącego o przyznany mu dodatek mieszkaniowy należy wyjaśnić, iż ustawa o pomocy społecznej w kompleksowy sposób reguluje zasady ustalania dochodu osób korzystających z pomocy opieki społecznej i nie przewiduje możliwości odliczania od dochodu dodatku mieszkaniowego (art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy). Zatem w sytuacji gdy strona w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, a w razie utraty tego źródła dochodu w miesiącu złożenia wniosku, otrzymuje dodatek mieszkaniowy, podlega on wliczeniu do dochodu. W niniejszej sprawie jednak dodatek mieszkaniowy przyznany skarżącemu decyzją Burmistrza Miasta z dnia [...] r. na okres od [...] r. w wysokości [...] zł. nie został zaliczony do dochodu skarżącego, bo z rodzinnego wywiadu środowiskowego wynika, że wypłata dodatku została wstrzymana od [...] r., z uwagi na nie regulowanie opłat. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.