II GSK 720/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant Małgorzata Ciach po rozpoznaniu w dniu 18 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 732/14 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Ol 732/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchylił, zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie faktycznym: zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2013 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy. Z motywów decyzji wynika, że w dniu 29.08.2013 r. E. J. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. wniosek o umorzenie zobowiązań z tytułu nieopłaconych składek za okres od 01.03.2009r. do 01.06.2010r. Podał, że po wypadku przy pracy w 1998 r. ma trudności z chodzeniem i nie może już wykonywać pracy. Zachorował też na cukrzycę i przebywał w szpitalu, a obecnie pozostaje pod opieką lekarza diabetologa i chirurga naczyniowego. Przedłożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, poinformował, że jest bezrobotny i pobiera z tego tytułu zasiłek. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. decyzją z dnia [...] października 2013r. odmówił umorzenia należności za okres od marca 2009r. do czerwca 2010r. w łącznej kwocie należności głównych wraz z odsetkami - 17.439 zł. Jako podstawę prawną wskazał art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3 i 3a, art. 24 ust. 2 oraz art. 32 ustawy z dnia 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (j.t. Dz.U. z 2009r. nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozpatrując wniosek przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu określenie sytuacji materialnej strony i ewentualne ustalenie istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie. Powołując się na wyjątkowy charakter umorzenia należności ZUS stwierdził, że w przypadku dłużnika nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), dalej: rozporządzenie z 31.07.2003r. Ocenił, że zobowiązany pomimo umiarkowanego stopnia niepełnosprawności był w stanie podjąć zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy. Zakład Ubezpieczeń Społecznych w decyzji z dnia 16 grudnia 2013r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 października 2013r. Wobec zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy została uchylona wyrokiem z dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt I SA/Ol 94/14. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że posługiwanie się przez Zakład określonymi formularzami celem uzyskania danych dotyczących sytuacji rodzinnej i majątkowej wnioskodawcy oraz udzielenie pisemnej informacji o konieczności podania przez niego danych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zwalnia od żądania ich uzupełnienia czy uściślenia, bądź też przedstawienia stosownych dowodów w toku postępowania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podniósł, że nie posiada samochodu, gdyż został on zezłomowany na przełomie września i października 2013r. (fakt posiadania samochodu był istotnym argumentem na rzecz ściągalności składek w decyzji organu z dnia 23.10.2013r.). Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ powołał się na dane z Centralnej Ewidencji Pojazdów (pozyskane w dniu 12.09.2013r.) nie wyjaśniając kwestii aktualności tych danych w czasie ponownego rozpoznawania wniosku. Pominięcie tych okoliczności w rozważaniach organu stało się podstawą uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja została podjęta bez dostatecznego ustalenia stanu faktycznego i rozważenia wszystkich dowodów i aspektów sprawy, co mogło mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z dnia 25 lipca 2014r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 23 października 2013r. W jej uzasadnieniu przedstawił sytuację materialną i rodzinną wnioskodawcy. Organ podał, że skoro strona pobiera świadczenie emerytalne oraz właściwy organ egzekucyjny nie stwierdził całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, zasadne jest przyjęcie, że w odniesieniu do strony nie stwierdzono wystąpienia przesłanek zawartych w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 3 i 5 u.s.u.s., a tym samym nie ma podstaw dla uznania całkowitej nieściągalności zadłużenia. Organ przedstawił aktualną sytuację wnioskodawcy i podał, że od 06.07.2001 r. jest on w separacji oraz prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe. Ponosi stałe wydatki związane z utrzymaniem z tytułu miesięcznych opłat (czynsz, energia, gaz) w wysokości 505 zł, koszty związane z leczeniem w wysokości 107 zł oraz wydatki na wyżywienie w wysokości 600 zł. Ponadto strona przedstawiła, iż jedynym źródłem utrzymania jest dochód z tytułu świadczenia emerytalnego w wysokości 1.131,15 zł (po potrąceniach egzekucyjnych w wysokości 486,42 zł miesięcznie) podczas, gdy jednocześnie wskazała, iż ponosi stałe miesięczne wydatki w kwocie ok. 1.212 zł, które przewyższają wskazany dochód. Organ stwierdził również, że strona nie ma innego źródła dochodu poza świadczeniem emerytalnym. Może to zatem świadczyć, że wnioskodawca nie wskazał dodatkowych, innych źródeł dochodu. Organ zauważył, że pomimo wezwania strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających ponoszone koszty z tytułu opłat za wynajem mieszkania. Z przedstawionych zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego z dnia 04.03.2014r. oraz z dnia 07.07.2014r. wynika, iż zadłużenie strony zmniejszyło się o kwotę w wysokości 1.408,70 zł należną z tytułu kosztów egzekucyjnych, zmniejszyła się także kwota z tytułu kosztów upomnienia z 167,20 zł do 70,30 zł oraz kwota należności głównej z 15.840,00 zł do 15.809,40 zł. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał jednak, że prowadzona egzekucja znacząco wpłynęła na pogorszenie jego sytuacji finansowej, a jedynie stwierdził, iż powyższa okoliczność wyklucza jakąkolwiek możliwość spłaty zadłużenia wobec ZUS. W związku z powyższym organ uznał, iż nie wystąpiła przesłanka określona w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia i ponownie poinformował skarżącego o możliwości spłaty zadłużenia w układzie ratalnym. Skarżący zaskarżył powyższa decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i wniósł o uchylenie decyzji z dnia 25 lipca 2014r. Podkreślił, że spełnił wymogi umorzenia należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i wykazał, że nie jest w stanie ich opłacić ze względu swój na stan majątkowy i sytuację zdrowotną. Skarżący przedstawił dochody z lat 2008-2010 i podał, że już wcześniej żył poniżej minimum socjalnego i podał aktualne miesięczne zestawienie dochodów (1.592,69 zł) z wydatkami (1.206,80 zł), na które składają się: opłaty 105 zł, koszty związane z leczeniem: 301,80 zł, wynajęcie mieszkania: 300 zł, wyżywienie: ok. 500 zł. Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30s sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm. dalej ppsa) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podkreślił, że wyrokiem z dnia 20 lutego 2014r. , sygn. akt I SA/OI 94/14 uchylono decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności i stwierdził, że organ nie wykonał zaleceń Sądu w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie ZUS ustalił, że skarżący cierpi na cukrzycę. Z zeznań skarżącego wynika, że ta choroba ma charakter postępujący. Wskazał on, że jego stan zdrowia wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej. Zeznał, że jest w stanie wykupić tylko najtańsze zamienniki leków przepisanych przez lekarzy. Wskazał, że nie stać go na zakup aparatów słuchowych. Nie stać go na rehabilitację. Organ nie ustosunkował się do jego zeznań. Tym samym nie wypełnił zaleceń Sądu i nie dokonał analizy przesłanki materialnoprawnej pozwalającej na umorzenie należności z tytułu składek. W szczególności, czy odmowa umorzenia składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W decyzji Zakład przyznał, iż stan zdrowia oraz wiek wnioskodawcy niewątpliwie może mieć wpływ na ograniczenie możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu. Jednocześnie Zakład zauważył, iż strona osiąga dochód niezależnie od stanu zdrowia, tj. pobiera świadczenie emerytalne w wysokości 1.131,15 zł netto. Ponadto Zakład "domniemywa, że strona poszukuje dodatkowego źródła dochodu". Takie domniemanie jest sprzeczne z treścią zebranego materiału dowodowego. Przesłuchany w charakterze strony skarżący zeznał, że" jego stan zdrowia wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej". Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Sąd uchylając decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zalecił organowi uzupełnienie materiału dowodowego dotyczącego stanu zdrowia skarżącego, postępującej choroby i ponoszenia przez niego wydatków na wyżywienie, leczenie i rehabilitację. W związku z tym Zakład wypowie się, czy w zaistniałej sytuacji opłacenie należności z tytułu składek nie pozbawi zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Od powyższego wyroku organ wywiódł skargę kasacyjną w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: -art.145 § pkt 1 lit. c) ppsa i art. 141 § 4 ppsa poprzez uchylenie decyzji na skutek naruszenia przepisów postępowania, które zostały naruszone oraz pominięciem oceny wpływu naruszenia tych przepisów na wynik sprawy; -art.145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa i art. 135 ppsa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek błędnego stweirdzenia, iż organ nie wykonał zaleceń zawartych w wyroku z 20 lutego 2014 r. i nie dokonał analizy przesłanki materialno prawnej umorzenia należności; -art. 151 ppsa poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż organ wydając zaskarżoną decyzję, nie wyjaśnił dostatecznie sprawy co doprowadziło do uchylenia decyzji zamiast oddalenia skargi jako niezasadnej. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Mając na uwadze treść podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów sformułowanych w stosunku do wyroku Sądu I instancji w pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu sformułowanego w jej punkcie b) albowiem jest on najszerszy w stosunku do zakwestionowanego orzeczenia jak również ma kluczowe znacznie dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O.. Podkreślenia wymaga, że w objętym skargą kasacyjną wyroku, uchylającym po raz kolejny rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie skarżącego E. J., za przyczynę takiego orzeczenia przyjęto niewykonanie przez organ zaleceń zawartych w poprzednim wyroku WSA w O. z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 94/14. W powołanym wyroku Sąd stwierdził bowiem, że organ nie odniósł się do aktualnej sytuacji zdrowotnej skarżącego. Mając na uwadze treść motywów objętej w tej sprawie skargą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zawartych w jej uzasadnieniu, za trafną uznać należy ocenę tego rozstrzygnięcia, jakiej dokonał Sąd I instancji. W wyroku z dnia 20 lutego 2014 r. Sądu stwierdził, że organ nie wziął pod uwagę argumentacji skarżącego, że cukrzyca jest chorobą przewlekłą (wystąpiły już powikłania w postaci tzw. stopy cukrzycowej), że skarżący musi stale przyjmować leki i stosować określoną dietę, że z kwoty emerytury musi też zaoszczędzić środki na zakup aparatów słuchowych. Tymczasem w uzasadnieniu organ wskazując, na materiał dowodowy, jaki zgromadził, a który dotyczył sytuacji zdrowotnej strony, ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wiek i stan zdrowia skarżącego "niewątpliwie może mieć wpływ na ograniczenie możliwości uzyskania dodatkowego dochodu". Stwierdził przy tym, że skarżący niezależnie od stanu zdrowia ma stały dochód w postaci pobieranej emerytury. Organ przyjął również, w oparciu o oświadczenie skarżącego, iż ten "poszukuje dodatkowego źródła dochodu". Tak przeprowadzona analiza stanu zdrowia strony doprowadziła organ do uznania, że nie wystąpiła w stosunku do skarżącego przesłanka, o której mowa w § 3 ust.1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności. Organ nie odniósł się natomiast, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, do okoliczności postępującego charakteru choroby skarżącego, cukrzycy której skutkiem jest tak zwana stopa cukrzycowa, podnoszonej przez skarżącego konieczności zastępowania przez niego leków tańszymi substytutami w stosunku do przepisywanych mu przez lekarzy oraz konieczności zakupu aparatów słuchowych, na który to zakup skarżący starał się odkładać niezbędne środki finansowe, a z uwagi na niekorzystną sytuację materialną, zaprzestał starań o ich nabycie. Za nietrafione, bo wynikające z błędnej oceny, uznać należy również stanowisko organu o próbach podjęcia przez stronę zatrudnienia, a tym samym próbę pozyskania dodatkowego źródła dochodu. Skarżący wskazał w tym zakresie, że z chwilą uzyskania prawa do świadczeń emerytalnych jego możliwości zatrudnienia jako osoby niepełnosprawnej zostały znacznie ograniczone, kolokwialnie ujmując, spadły niemal do zera. Strona przy tym powołała się na konkretny mechanizm, jakim kierują się potencjalni pracodawcy zatrudniający osoby z określonym stopniem niepełnosprawności. Skarżący wskazał również na okoliczność, że przed uzyskaniem emerytury pracował w zakładzie pracy chronionej. Organ zaś nie odniósł się w jakimkolwiek stopniu do tej argumentacji przyjmując wyłącznie, na podstawie orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O., iż strona mając orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności jest zdolna do pracy. Zauważyć w tym zakresie należy, co podniósł skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż jego stan zdrowia uległa pogorszeniu w takim stopniu, że przed MZSON toczy się postępowanie o orzeczenie mu pierwszej grupy inwalidzkiej. W takim stanie, trafnie Sąd I instancji stwierdził, że organ rozpoznając ponownie sprawę, będąc przy tym związanym wytycznymi zawartymi w uprzednio wydanym w sprawie wyroku, nie odniósł się do tychże wytycznych, co skutkowało brakiem analizy przesłanek materialnoprawnych pozwalających na umorzenie należności z tytułu składek. Organ, bowiem istotnie zaniechał dokonania szczegółowej analizy okoliczności, czy odmowa umorzenia składek nie pozbawi skarżącego możliwości zaspokojenia jego niezbędnych potrzeb życiowy. Powyższe wywody czynią niezasadnym zarzut sformułowany w punkcie b) skargi kasacyjnej, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. niewadliwie stwierdził niezastosowanie się przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy do zaleceń, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku tego Sądu z dnia 20 lutego 2014 r. Nie jest również zasadny zawarty w punkcie a) skargi kasacyjnej, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. Faktem jest, że Sąd I instancji w części merytorycznej uzasadnienia nie wskazał bezpośrednio, które z przepisów postępowania, w jego ocenie zostały naruszone przez organ w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Brak ten nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonego kasacyjnie orzeczenia WSA w O., albowiem z analizy motywów ległych u podstaw wyroku można w sposób bezsprzeczny wywnioskować, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania dotyczyło regulacji odnoszących się do postępowania dowodowego oraz jego oceny, która przemawiałby za stwierdzeniem, że decyzja uznaniowa, jak w przedmiotowej sprawie, nie nosiła cech dowolności. Stwierdzone naruszenie, również wynikające z treści uzasadnienia w aspekcie przedmiotu poddanej kontroli sprawy administracyjnej, również pozwalało na zdekodowanie, wbrew twierdzeniu organu, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy co przemawiało za uchyleniem zaskarżonej decyzji ZUS. Jak bowiem stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub części, jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wyniki sprawy. W świetle powyższych ustaleń co do prawidłowości zaskarżonego wyroku, zasadności dokonanej kontroli rozstrzygnięcia ZUS i trafności stwierdzonych jej wad, niezasadnym jest również zarzut sformułowany w punkcie c) skargi kasacyjnej. Skoro bowiem Sąd I instancji uchylił sporną decyzję z dnia 25 lipca 2014 r. uznając, iż była ona wadliwa tak w zakresie zastosowania prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) jak i przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to brak było podstaw po stronie Sądu I instancji do zastosowania regulacji zawartej art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którą w przypadku nieuwzględnienia skargi w całości lub części sąd skargę oddala odpowiednio w całości lub części. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.